Quan observem el procés descentralitzador espanyol en perspectiva comparada, crida l'atenció la seva intensitat i rapidesa. Érem un país unitari i molt centralitzat i ara els indicadors de descentralització a l'ús ens situen pròxims als Estats Units, el Canadà, Austràlia, Suïssa i Alemanya, tots ells estats federals. De fet, les comunitats autònomes són avui els governs regionals amb més autonomia tributària al si de la Unió Europea. Estic convençut que els qui van redactar la Constitució el 1978 no s'imaginaven el futur protagonisme i abast de les autonomies a tot el territori espanyol. Un desenvolupament que ha acabat generant tres desafiaments.

En primer lloc, la redacció oberta del Títol VIII de la Constitució Espanyola (CE) ha estat un avantatge per al desenvolupament de l'estat autonòmic. Però ha afavorit l'impuls d'una descentralització homogeneïtzadora en el competencial sobre un teixit de preferències que no és avantatjosa. Per això, l'autogovern en algunes Comunitats va més enllà del que majoritàriament preferirien els seus ciutadans i queda curt en altres. El gràfic adjunt, elaborat pels politòlegs Ignacio Lago i José Fernández-Albertos fa uns anys, ho mostra amb claredat. Catalans, bascos i navarresos són els qui observen una descentralització menys intensa i clarament insuficient. Extremenys, castellans, murcians, madrilenys i aragonesos se situen al pol oposat. En tot cas, la veritat és que la CE pressuposava un escenari de descentralització asimètrica, perquè es percebia que aquests desitjos d'autogovern estaven concentrats en alguns territoris. Potser és el moment de tornar a aquest enfocament i parlar amb més naturalitat d'escenaris de federalisme asimètric.

 

En segon lloc, la CE no proporciona el marc institucional adequat per al bon funcionament d'un Estat multinivell, per vertebrar el diàleg vertical i horitzontal que li correspon a un grau de descentralització política i financera com l'espanyol. Per això necessitaríem comptar amb les institucions pròpies dels estats federals, començant per un Senat que fos veritable cambra territorial. En espera d'una reforma constitucional que ens permeti avançar en aquest front, el que toca fer és reformar i reforçar les eines existents. Una cosa que no exigeix reformar la constitució i es podria resoldre a l'exercici 2023: seria un altre llegat positiu del govern actual.

La Conferència de presidents ha de ser convocada una o dues vegades a l'any, amb una agenda intensa i de pes, amb totes les reunions preparatòries que facin falta. El Consell de Política Fiscal i Financera (CPFF) ha de donar la seva opinió sobre tots els assumptes amb incidència financera en les CCAA; el seu sistema de votació ha de ser canviat perquè el vot del govern central pesi menys i s'exigeixin majories qualificades; el CPFF hauria de comptar amb tots els recursos humans i materials per desenvolupar tot el treball tècnic i independent necessari, des del càlcul de les necessitats de despesa de les CCAA a proposar criteris de repartiment horitzontal dels objectius de dèficit. Finalment, les conferències sectorials haurien de ser molt més rellevants i productives a l'hora de coordinar el desplegament de polítiques públiques en les quals la legislació bàsica li correspon a l'administració central, però el desplegament efectiu a les autonòmiques. I haurien de ser el fòrum principal per a la compartició d'experiències reeixides (i les que no ho han estat) en la prestació de serveis públics: és un error no explotar al màxim els avantatges de comptar amb 17 laboratoris d'experimentació de polítiques públiques.

En tercer lloc, el més difícil. El sistema foral és una rara avis en l'experiència comparada. A cap país federal, el govern central renuncia a l'exercici del poder tributari en una part del territori. Tanmateix, és veritat que el bloc constitucional avala aquesta solució i suprimir-la no sembla factible. Assumim-ho. Però això és compatible amb revisar la forma en què es calcula la quota basca i l'aportació navarresa. Perquè és evident que avui els ciutadans dels territoris forals no aporten a l'anivellament interterritorial el que els correspon pel seu nivell de renda, que sí que fan catalans o madrilenys, per citar els principals contribuents nets a aquesta redistribució entre territoris.

En síntesi, no cal reformar la CE per fer passos fonamentals en l'adaptació i millora de l'estat autonòmic, perquè funcioni de forma més federal. I això fa factible que el 2023 puguem avançar. A més d'alguns ajustaments per eliminar l'infrafinançament que pateixen algunes Comunitats Autònomes (Comunitat Valenciana, Múrcia i Andalusia) i millorar tècnicament els mecanismes d'autonomia fiscal, hauríem d'afrontar els canvis assenyalats a les eines de cogovernança.