Tal y como sucede con la negociación de un nuevo modelo de financiación autonómica, para la que nunca llega el momento político oportuno, la enorme deuda acumulada por algunas comunidades autónomas tampoco está en la agenda de prioridades política a pesar de ser dos problemas graves que urge resolver porque merman la autonomía financiera de varias comunidades autónomas. El acuerdo mínimo necesario para resolver esta anomalías se antoja tan complejo que ha dado lugar a una suerte de procrastinación política que, a juicio de los expertos en finanzas autonómicas, no admite más dilación.
La deuda pública del conjunto de comunidades autónomas se situó al término del tercer trimestre del año pasado en 314.845 millones de euros, equivalente al 24,2% de su PIB, según los datos más recientes publicados por el Banco de España. Sin embargo, al margen del elevado volumen, una de las cuestiones más preocupantes es la heterogénea distribución de la deuda entre regiones. Cataluña, que supera los 85.000 millones de euros, y la Comunitat Valenciana, que es la más endeudada en relación a su PIB (44,4%) con casi 54.000 millones, son dos de las regiones con un problema más acuciante Se trata de un nivel insostenible que les impide acudir a financiarse a los mercados como sí están haciendo ya varias comunidades autónomas porque los intereses que tendrían que abonar serían inasumibles. Como consecuencia de ello, regiones como Cataluña, la Comunitat Valenciana, Murcia, Baleares o Castilla-La Mancha no tienen más alternativa que permanecer enganchadas a los fondos de especiales de financiación que el Estado puso a disposición de las CCAA en la crisis financiera de 2008, algo que durante estos años les ha permitido responder a sus acreedores pero ir engordando su deuda con el Estado, que les cobra un interés por debajo del 1%. Dicho de otro modo, la imposibilidad de salir al mercado de deuda a negociar por sí mismas sus condiciones de financiación las priva de ejercer una plena autonomía financiera.
Sobre la coincidencia común de que urge devolverles esa autonomía, para lo cual es necesario garantizar previamente la sostenibilidad sus deudas, acreditados expertos en finanzas públicas debatieron la pasada semana en València convocados por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie) sobre la forma en la que podría abordarse este acuciante problema.
Entre la utopía y el pragmatismo
En esencia, las posturas de los expertos transitan entre el planteamiento utópico pero técnicamente fundamentado de quienes defienden la necesidad de que el Estado absorba parte de la deuda de las regiones mediante una condonación o una quita y el planteamiento realista y pragmático de otro grupo de expertos que aboga por una reestructuración profunda y "agresiva" de la deuda.
Los primeros creen que el saneamiento debería producirse mediante una quita porque una parte muy importante de la deuda de algunas regiones como la Comunitat Valenciana o Murcia es consecuencia de la infrafinanciación que sufren desde hace años y, por lo tanto, se les debería condonar. Al no haber dispuesto de recursos suficientes del sistema para financiar servicios públicos fundamentales como sanidad, educación y prestaciones sociales, no han tenido más remedio que recurrir a la deuda y ejercer su responsabilidad fiscal. Esto es, subir impuestos. Esa ha sido para ellas la única manera de poder mantener niveles de gasto similares a los del resto de CCAA en la prestación de servicios públicos, aunque exista el ejemplo de otras regiones como Madrid, que ha preferido renunciar a ingresos fiscales a costa de tener que reducir el coste (y la calidad) en la prestación de sus servicios públicos.
El segundo grupo de expertos adopta un punto de partida más pragmático y descarta que pueda alcanzarse un acuerdo político para aplicar una condonación parcial de deuda a la carta, aunque pueda estar técnicamente justificado por motivo de la infrafinanciación. Para ellos, la única solución viable desde el punto de vista de economía política sería la de una reestructuración profunda consistente en ampliar los plazos de vencimiento y en reducir al mínimo de la carga financiera, lo que equivaldría a convertirla en una deuda perpetua y asumible con futuros superávits presupuestarios realistas de las regiones que recibieran este trato.
Entre los que reivindican la necesidad de una condonación parcial están el investigador del Ivie Francisco Alcalá y el profesor de la Universitat de València, Antoni Zabalza. En la jornada del Ivie, Alcalá expuso los resultados del informe Insuficiencias acumuladas y ruptura de equilibrios en la financiación de las comunidades autónomas, publicado en 2022 y elaborado junto a Juan Pérez, investigador del mismo centro. En ese estudio, ambos explican que la modificación del sistema de financiación en 2009 dio lugar a desequilibrios adicionales en el reparto de recursos entre CCAA. Ello ha derivado en una insuficiencia colectiva de recursos que, entre 2009 y 2019, acumulaba ya 160.000 millones de euros.
En términos de financiación efectiva por habitante ajustado, el actual SFA provocó una caída media de la financiación del 11,3% respecto al sistema anterior, 300 euros per capita. Pero la merma no fue igual para todas las regiones. Para la Comunitat Valenciana, la región peor tratada por el sistema junto a Murcia, la financiación efectiva por habitante ajustado se redujo un 12,6% desde los 2.592 euros por habitante del modelo anterior a 2009 hasta los 2.265 euros del modelo actual. Frente a ello, otras autonomías como Cantabria han recibido una financiación por habitante un 31,4% superior a la de la Comunitat Valenciana, lo que supone una diferencia de 729 euros por habitante y año.
Como consecuencia de ello, según expuso Alcalá, las CCAA infrafinanciadas han tenido subir impuestos propios para poder financiar sus servicios (como las escalas autonómicas del IRPF o Patrimonio) y endeudarse. En el caso de la Comunitat Valenciana, la infrafinanciación acumulada desde 2009 alcanza los 36.550 millones de euros (7.509 euros per cápita, el doble que la media de las CCAA de régimen común). Le siguen, también por encima del promedio, Murcia (5.866 euros por habitante), Andalucía (4.850 euros), Castilla-La Mancha (4.513 euros) y Cataluña, con una infrafinanciación total acumulada de 30.319 millones de euros en el periodo 2009-19 o, lo que es lo mismo, 4.031 euros por habitante ajustado. Ese es uno de los factores que explican el rápido crecimiento de la deuda en estas comunidades durante la última década, hasta el punto de que dos terceras partes de su deuda total han sido provocadas por los déficits de financiación acumulados desde 2009.
Una condonación a la carta
En su opinión, ese factor justifica la necesidad de una quita o una condonación por parte del Estado, el principal acreedor de la Comunitat Valenciana por continuar acogida a los mecanismos extraordinarios de financiación que se habilitaron tras la crisis financiera de 2008. “Con esa deuda y los tipos de interés en los niveles actuales, parece imposible volver a los mercados si no hay una quita sustancial de la deuda causada por esa infrafinanciación por parte del Estado. Ni siquiera con un SFA que igualara a la Comunitat Valenciana a la media”, argumenta este experto. Además, sostiene que la condonación de la deuda “no puede ser lineal” y tiene que tener en cuenta el problema de infrafinanciación de cada comunidad autónoma.
A favor de la condonación parcial de la deuda de las CCAA subfinanciadas se posiciona también Antoni Zabalza porque existe una “relación positiva muy clara” entre la infrafinanciacion de cada CCAA y su déficit. Su propuesta se basa en una condonación para las quince CCAA de régimen común según el grado de infrafinanciación que hayan sufrido, pero teniendo también en cuenta el comportamiento fiscal que ha tenido cada región. Esto es, al esfuerzo fiscal que hayan hecho subiendo impuestos, como la Comunitat Valenciana, o al contrario, como la Comunidad de Madrid que, según recordó Zabalza, ha optado por absorber parte del exceso de gasto en servicios esenciales dejando de destinar recursos. Con su propuesta de condonación de la deuda acumulada entre 2007 y 2019, Cataluña, la Comunitat Valenciana, Castilla-La Mancha y Murcia serían las más beneficiadas.
Cataluña, cuya deuda en 2016 no alcanzaba los 16.000 millones de euros, generó casi 60.000 millones de deuda desde entonces y hasta 2019. Con la propuesta de Zabalza, la losa de deuda de 75.000 millones que Cataluña tenía entonces debería reducirse en 38.910, la mayor condonación en términos absolutos propuesta por este experto. A la Comunitat Valenciana se le debería aplicar una quita del 51,9% para reducir su deuda en 24.025 millones y dejarla tras el saneamiento en 22.245. En su caso, la deuda acumulada por la subfinanciación que arrastra desde 2007 fue de 34.293 millones de euros, según los cálculos de Zabalza.
Sin coste adicional para el Estado
Para el conjunto de CCAA de régimen común, la deuda total pasaría de superar los 270.000 millones a 117.000 millones, un 56,5% menos. Las cinco comunidades con una mayor reducción porcentual de su deuda serían Canarias (73,3%); Andalucía (67,1%); Murcia (62,9%); Castilla y León (61,9%); y Madrid (61,5%). Y las cinco con una menor reducción: Extremadura (31,4%); Cantabria (45,4%); Asturias (46,2%); Baleares (50,7%); y Cataluña (51,6%). Este plan de saneamiento de la deuda autonómica no aumentaría el total de la deuda pública española, pues la deuda de la administración central aumentaría en la misma cantidad que se reduciría la de las administraciones autonómicas.
Para el el investigador de Funcas Santiago Lago, la receta para “metabolizar” la deuda acumulada con los mecanismos extraordinarios de financiación de las CCAA no contempla condonaciones, sino que debe centrarse en reducir la carga financiera. Lago, catedrático de Economía Aplicada de la Universidade de Vigo, explicó que la deuda autonómica está altamente concentrada en Cataluña y la Comunitat Valenciana porque han sido las que han recurrido en mayor medida a la financiación del Estado al haber tenido cerrados mercados. Según los datos del Ministerio de Hacienda, Cataluña ha recibido a través de esos mecanismos extraordinarios más de 131.000 millones desde 2012, entras que en el caso de la Comunitat Valenciana son casi 95.800 millones en el mismo periodo. Por lo tanto, la mayor parte de su deuda está en manos del Estado.
Sin embargo, mientras la Comunitat Valenciana o Murcia tienen un problema de “infrafinanciacon acreditada”, no está en la misma situación Cataluña, que pese a ello ha recurrido de forma “muy intensa” a los mecanismos extraordinarios de financiación del Estado para mantener un gasto per capita más elevado que la media. “Es una decisión política”, argumentó Lago.
Una solución "sin lío político"
Este experto propuso afrontar el saneamiento de la excesiva deuda autonómica garantizándoles a las CCAA más endeudadas con el Estado tipos de interés bajos y una ampliación de plazos para reducir la carga financiera de la deuda, pero sin condonar ninguna parte. Esta solución sería para él la “más factible y prometedora”. “Es una solución más sofisticada desde el punto de vista de la economía política. Necesitamos que toda la deuda que está en manos del Estado, que en el caso de Cataluña y la Comunitat Valenciana es más de dos tercios, no entorpezca su día a día. No se montaría un gran lío político porque de lo que se trata es de proyectar hacia el futuro lo que ya estamos haciendo hoy”, argumentó Lago, que subrayó que no plantearía una carencia de la deuda ni una condonación.
“Para resolver el problema tendría que ser una quita muy intensa, en porcentajes muy elevados. Creo que no es factible porque las situaciones de desequilibrio entre las CCAA son muy diferentes entre sí. El argumento de infrafinanciación para condonar la deuda valdría para algunas como Valencia, pero no para otras como Cataluña. Una quita generaría confrontaciones muy grandes entre CCAA”, prosiguió Santiago Lago.
Carmen López Herrera, Socia de Analistas Financieros Internacionales (Afi) en Finanzas Públicas, defendió una solución similar a la de Santiago Lago. Durante su intervención en el segundo panel de la jornada del Ivie, López destacó que la deuda autonómica es un problema del Estado en el que lo más preocupante es la heterogeneidad de su distribución. Así, mientras regiones como el País Vasco, Andalucía, Madrid o Galicia han encontrado en la deuda sostenible una vía para emitir deuda en los mercados, otras como Castilla-La Mancha, Baleares, Cataluña o la Comunitat Valenciana tienen “muy complicado” poder salir al mercado.
“Si queremos normalizar la situación y garantizar la autonomía financiera de las CCAA, hay que hacer algo, o por el contrario asumir que los fondos de financiación autonómica siempre van a estar ahí”, aseguró la experta de Afi, quien opinó que una quita sería “muy compleja” de implementar en términos de economía política porque habría “agravios comparativos” entre CCAA. Carmen López propuso una reestructuración de la deuda, pero en algunas regiones es tan elevada en relación a su PIB que esta debería ser “muy agresiva” para que de verdad fuera efectiva, con plazos muy elevados (75 años) y con una reducción del coste casi a cero (70 puntos básicos)”. Según la experta, esta solución de convertir la deuda en prácticamente perpetua y reducir su coste casi a cero permitiría retornar a valores “sostenibles” de endeudamiento.
Impacto similar
De aplicarse la solución que propuso Carmen López, su impacto sería similar al de una quita. En el caso de la Comunitat Valenciana el impacto sería equivalente a dejar su deuda algo por debajo de los 29.000 millones de euros, 25.000 menos que ahora, y aún así aún representaría el 23,9% de su PIB. En el caso de Cataluña, equivaldría a reducir su deuda en casi 40.000 millones hasta quedarse en 46.259 millones, el 18,7% de su PIB.
Con todo, López y el resto de expertos de la jornada del Ivie coincidieron en apuntar que estas soluciones a la deuda son válidas para el corto plazo, pero para garantizar que el endeudamiento autonómico no vuelva a aumentar de un modo heterogéneo, el proceso de quita o reestructuración deberá de ir acompañado de la reforma del actual modelo de financiación autonómica, pendiente desde 2014.
En ese sentido, Diego Martínez, economista de la Universidad Pablo de Olavide e investigador asociado a Fedea destacó que la reestructuración de la deuda de algunas comunidades es una de las medidas que debería aplicarse para sanear la elevada deuda de las administraciones públicas, pero no la única. En su opinión, deberían tocarse otras teclas como reformar el sistema de financiación, aplicar nuevas reglas fiscales “recalibradas” para las CCAA o extinguir los actuales fondos de financiación de las comunidades.
Martínez desgranó las conclusiones de su estudio publicado recientemente por Fedea sobre la sostenibilidad de la deuda pública en España en el que concluye que, dado el volumen actual de endeudamiento de nuestras administraciones, los esfuerzos de consolidación fiscal requeridos a medio plazo son de una magnitud “considerable”. Para este experto, alcanzar un objetivo de deuda del 13% sobre el PIB en 2027 no es factible para las regiones más endeudadas (Baleares, Murcia, Cataluña, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana) porque necesitarían superávits de una “envergadura desconocida” en sus registros históricos.
Cristina Herrero, presidenta de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), clausuró la jornada con una conferencia en la que volvió a reclamar la definición de una estrategia fiscal integral para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas porque esto va a ser un “reto” para España y, además, va a ser uno de los ejes centrales del futuro marco de gobernanza de la UE. Herrero insistió en que, dado el elevado nivel de deuda en España, es el momento de poner el foco en la sostenibilidad porque implica riesgos para el crecimiento y un elevado coste de oportunidad ante las subidas de tipos que encarecerá el coste de esa deuda.
Por ello, realizó un llamamiento para implementar una estrategia nacional con la participación de todas las administraciones públicas y una reforma integral que aborde, entre otros, el marco fiscal nacional, el sistema de financiación autonómico y local, los problemas de deuda pública y apueste por el crecimiento.