Entre María Jesús Montero y Cristóbal Montoro media un abismo ideológico. Sin embargo, ambos tienen en común haber incumplido la promesa de reformar del sistema de financiación autonómica (SFA), cuyo diseño actual caducó en 2014. Ni el Gobierno del PP de Mariano Rajoy ni el del PSOE y Podemos presidido por Pedro Sánchez han sido capaces de sacar adelante una nueva Ley de Financiación de las CC. AA, a pesar de que fue incluida entre los objetivos del acuerdo del actual gobierno de coalición.
El modelo actual fue aprobado por el Gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero en 2009. La propia Ley establece que los criterios de reparto entre CC. AA. deben ser actualizados a los cinco años, pero el diseño actual va camino de cumplir una década caducado. El sistema resulta especialmente perjudicial para regiones como la Comunitat Valenciana, Murcia, Andalucía o Castilla-La Mancha, que desde hace años no reciben recursos suficientes del SFA para financiar los servicios esenciales y se ven abocadas a endeudarse si quieren mantener el nivel de gasto. Por el contrario, regiones como Cantabria o La Rioja resultan beneficiadas por el peso de factores correctores de carácter geográfico como la insularidad o la dispersión a la hora de calcular el reparto de recursos entre las CC. AA. El País Vasco y Navarra, por su parte, quedan al margen de ese reparto al tener un concierto propio con el Estado cuya cuantía es el resultado de una negociación política con el Gobierno de turno.
La infrafinanciación de varias regiones con el actual modelo es una realidad acreditada por los expertos y reconocida por políticos de distinto signo, pero ello no ha sido suficiente para impulsar un cambio que requiere de un gran nivel de consenso político y territorial. Tanto la Comisión de Expertos creada a petición del Consejo de Ministros en 2017 como el propio Comité Técnico de Expertos para la financiación en 2018 han identificado importantes debilidades del actual sistema que, pese a todo, se mantienen.
Problemas de equidad e insuficiencia
El sistema genera notables desigualdades entre CC. AA. Mientras algunas disfrutan de una financiación por habitante casi veinte puntos por encima de la media, las peor tratadas se sitúan prácticamente diez puntos por debajo del promedio. Este defecto no es exclusivo de la versión vigente, en los diseños de años anteriores también ha habido notables diferencias –como se puede observar en el siguiente gráfico elaborado por Fedea– pero no siempre han sido los mismos territorios los perjudicados.
Junto a la de la desigualdad, la otra gran debilidad del modelo es la insuficiencia global de recursos del sistema acreditada por varios expertos en diferentes informes. Uno de los más recientes, publicado en 2022 por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie) bajo la dirección de Francisco Alcalá, cifra esa insuficiencia global acumulada a lo largo de los últimos veinte años en nada menos que 160.000 millones de euros. Por ello, las CC. AA. reclaman que se cumpla el principio de suficiencia previsto en la ley de financiación, de forma que la Administración Central les transfiera una mayor parte de los recursos públicos que se reserva para sí o que les permita una mayor participación en los tributos compartidos con el Estado.
Catalunya pide plena soberanía fiscal
Al tratarse de una Ley orgánica, la reforma del SFA requiere de mayoría absoluta en el Congreso, pero alcanzar ese nivel de consenso político se ha visto dificultado por varios factores en los últimos años. Por un lado, el hecho de que Catalunya, que aspira a una soberanía fiscal plena, se haya quedado al margen en los últimos años del diálogo multilateral en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) ha impedido componer una mayoría suficiente. A ello se suma, además, la existencia de dos bloques territoriales de CC. AA. unidas por los mismos intereses aunque no siempre del mismo color político.
Por un lado está el frente de las ocho regiones aliadas para defender los intereses de la España Vaciada (Galicia, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Aragón, Extremadura, Asturias, La Rioja y Cantabria), que reivindican criterios como la dispersión, la superficie o la despoblación para calcular el reparto de recursos entre CC. AA. Por otro, el que lideran Andalucía y la Comunitat Valenciana para conseguir que la población ajustada sea el criterio principal de cálculo de las necesidades de gasto. En los últimos años, el gobierno popular de Murcia y el socialista de Illes Balears también se adherieron a este grupo en la reclamación de un fondo de nivelación para compensar a las CC. AA. infrafinanciadas y para que el Estado aporte más recursos al sistema.
La reforma del modelo es, por tanto, una de las grandes cuentas pendientes con las que el gobierno de coalición del PSOE y Podemos encara el próximo 23-J, pero antes lo fue también del PP de Mariano Rajoy. Populares y socialistas han vuelto a incluir esta promesa entre sus compromisos de cara al 23-J, pero ambos cargan con la losa de haberla incumplido en el pasado.
Una reforma siempre inoportuna
La dificultad para alcanzar ese gran consenso político ha motivado que primero el PP y posteriormente el PSOE hayan ido posponiendo el rediseño del SFA. Esta vez han sido la guerra o la pandemia, pero antes fueron los PGE de cada año o los distintos adelantos electorales tanto en España como en algunas CC. AA. las excusas utilizadas para no abordar una cuestión que, en realidad, depende sobre todo de voluntad política.
Lo más parecido a un intento por cerrar esa ansiada reforma ha sido la elaboración por parte de la actual ministra de Hacienda, María Jesús Montero, de una nueva propuesta de cálculo de la población ajustada como base para la reforma del modelo. Montero envió un informe con esa propuesta a todas las CC. AA de régimen común el 3 de diciembre de 2021, a las puertas del puente festivo más largo del año, y les dio de tiempo hasta el 31 de enero para que respondieran al mismo con sus alegaciones.
La propuesta del departamento que dirige María Jesús Montero aumentaba hasta siete puntos –del 38% actual al 40-45%– el peso del gasto sanitario como elemento de reparto, y en casi diez puntos –del 25,5% al 25-30%– el peso del gasto educativo, algo positivo para las regiones más pobladas. Sin embargo, mantenía sin apenas cambios sobre el sistema actual las variables correctivas basadas en aspectos geográficos como la superficie, la dispersión o la insularidad, elementos correctores difícilmente justificables desde el punto de vista técnico y cuyo único objetivo sería compensar a las CC. AA. menos pobladas. Sí se incluyó como novedad en la propuesta del Ministerio de Hacienda una variable de costes fijos para para compensar a las siete CC. AA. más pequeñas por no poder alcanzar economías de escala.
Todas las CC. AA. presentaron sus alegaciones en tiempo y forma con mayor o menor detalle. Incluso Cataluña, que inicialmente se negaba a participar en el proceso en un plano de igualdad con el resto de CC. AA. de régimen común, acabó presentando una respuesta dejando claro que su aspiración última es lograr “una soberanía fiscal plena”. Pero desde entonces nada se ha movido.
Los adelantos electorales en Castilla y León y Andalucía en 2022 no ayudaron a encontrar el momento políticamente adecuado para la negociación, pero sobre todo fueron las profundas discrepancias entre CC. AA., que quedaron evidenciadas en sus respectivas alegaciones, las que disuadieron a María Jesús Montero de tratar de buscar el consenso necesario. Desde entonces, la titular de Hacienda se ha excusado en que la reforma no depende únicamente del Gobierno, ha apelado a la responsabilidad del PP en la falta de acuerdo e, incluso, ha acusado a las CC. AA. de plantear las alegaciones pensando en sus intereses particulares en lugar de en un acuerdo que implica cesiones.
La población ajustada, la clave del sistema
El concepto de población ajustada es uno de los cuatro elementos básicos del actual SFA porque es el concepto a partir del cual se calculan las necesidades de gasto de las CC. AA. para financiar servicios transferidos: sanidad, educación y servicios sociales. En lugar de asignar los recursos en función de la población real de cada territorio, el sistema se basa en ese concepto de población ajustada, con el que se intenta calcular el coste real de prestar un mismo servicio en función de cada territorio. El SFA de 2009 se basa en variables de carácter demográfico, de manera que la población y su estructura de edad son las referencias fundamentales para calcular las necesidades de gasto autonómico, pero se aplican otras variables correctoras basadas en factores geográficos como la superficie, la dispersión de la población o la insularidad porque se presupone que estas variables inciden en el coste unitario de prestar un servicio.
Pero tal y como está diseñado el actual sistema, el reparto actual muestra “diferencias difícilmente justificables” en la financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado, tal y como ha denunciado la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) en su último informe sobre la evolución del SFA desde 2002. Como ejemplo de ello basta recordar que en el último ejercicio liquidado (2020) existen hasta 633 euros de diferencia en la financiación por habitante ajustado entre comunidades. Esto es, de los 2.991 euros por habitante de la mejor financiada, Cantabria, a los 2.358 euros de los habitantes de la Región de Murcia. La media de financiación por habitante en las comunidades de régimen común fue de 2.555 euros.
Según las cifras del último ejercicio liquidado (2020), Cantabria es la comunidad con una mayor financiación por habitante ajustado, ya que alcanza un índice de 117,1 (sobre el promedio 100), seguida de La Rioja (111,9). Por debajo del índice 100 solo hay cuatro comunidades: Castilla-La Mancha (96) Andalucía (94,1), Murcia (92,3) y la Comunitat Valenciana (93,1). Catalunya, por su parte, está ligeramente por encima de la media con un índice de 101,9.
En el año y medio que ha pasado desde que María Jesús Montero presentó su "esqueleto", Hacienda ni siquiera ha respondido a las alegaciones que las CC. AA. le presentaron en enero del año pasado. En el CPFF de julio de 2022, la ministra de Hacienda les prometió a sus homólogos autonómicos que en septiembre les presentaría una nueva propuesta tras analizar las alegaciones autonómicas, pero tampoco cumplió. Un año antes, en el CPFF del verano de 2021, ya les había prometido una reunión monográfica sobre la reforma de la financiación, reunión que nunca tuvo lugar.