El Aula Magna del edificio histórico de la Universitat de Barcelona se llenó hace dos meses para homenajear a Antoni Castells (Barcelona, 1950) con motivo de su jubilación. La participación fue transversal, con académicos, economistas de renombre, políticos —dos expresidentes de diferentes colores políticos, Jordi Pujol y José Montilla, y el exconseller que lo sucedió en el cargo, Andreu Mas-Colell—, además de algún banquero, como el presidente del Sabadell, Josep Oliu, y representantes de la sociedad civil, como el presidente del Cercle d'Economia, Jaume Guardiola, y el del Liceu, Salvador Alemany. Castells se ganó como conseller (2003-2010) el reconocimiento transversal, de empresarios y de sindicatos.
Doctor en Ciencias Económicas y catedrático de Hacienda Pública, y cofundador del Institut d’Economia de Barcelona (IEB), centro de investigación de referencia en federalismo fiscal y economía regional, Castells es el impulsor del modelo de financiación autonómica vigente, pactado en 2009. Un modelo que, reconoce, necesita reformas importantes porque "Catalunya está mal financiada".
Federalista de pies a la cabeza, dejó el PSC en 2014 después de 30 años de militancia al considerar que el partido había dejado de ser catalanista. Pero conserva la pasión por la política, hasta el punto de que insiste en hablar de política durante la entrevista, que tiene lugar en la redacción de ON ECONOMIA el día después de conocerse el acuerdo entre PSOE y Junts.
¿Dónde se encuentra ahora, políticamente hablando?
En el terreno derecha-izquierda, me considero un socialista, un socialdemócrata. En el terreno nacional, me siento huérfano políticamente, como se siente, creo, una parte importante de la sociedad catalana, que, por una parte, no comparte la manera como se han hecho las cosas en Catalunya y, en concreto, no piensa que la manera de resolver los problemas sea tomar el atajo; pero, por otra parte, también es muy crítica con la forma en que el Estado español ha abordado el conflicto con Catalunya, que ha consistido en meter a la gente en la prisión. Y viniendo de más lejos, que es crítica con la incapacidad del estado español de encontrar las fórmulas de autogobierno y reconocimiento nacional de Catalunya que desearía una mayoría amplia de la sociedad catalana. Huérfano no quiere decir que no tenga mis ideas, obviamente, sino que que no hay fuerzas políticas que las representen como a mí me gustaría.
Por lo tanto, ahora mismo, de las fuerzas que hay en el arco parlamentario, ¿no se identifica con ninguna?
Tengo dificultades a la hora de votar, sí. Creo que hay muchos ex PSC y también bastantes exconvergentes que se sienten así. Evidentemente, en el conflicto yo estoy al lado de Catalunya, eso está claro, pero no creo que la estrategia y las acciones llevadas a cabo por los dirigentes de la Generalitat fueran la mejor manera de servir a los intereses del país. Ahora ya veremos cómo van las cosas, espero que se abra un nuevo camino.
¿Qué echa de menos en el PSC y el PSOE actuales?
Una de las razones por las cuales ya no estoy en el PSC es porque el socialismo catalán tendría que ser una fuerza política de obediencia estrictamente catalana. Hasta que no lo sea, será muy difícil que pueda ser el primer partido de Catalunya, es decir, un partido que pueda asumir con toda la plenitud las aspiraciones nacionales de Catalunya. ¿Qué quiere decir eso? Que en el terreno del encaje del autogobierno de Catalunya en España, el PSC y el PSOE es muy difícil que puedan tener el mismo planteamiento. Echo de menos que, en toda esta crisis, no hayan sido capaces, ni el uno ni el otro, de ofrecer un proyecto mínimamente atractivo de autogobierno de Catalunya en España. Resulta revelador y, si quiere, decepcionante, que entre el planteamiento de revisión involutiva de la Constitución, que representan el PP y Vox, y el proyecto independentista, no haya sobre la mesa ninguna propuesta mínimamente seria que haya conseguido hacerse un espacio políticamente relevante. Porque a mí me parece evidente que el federalismo de Granada no es la solución. Un federalismo basado, dicen, en la solidaridad, la cohesión territorial y la igualdad. Si eso es lo que quieren, entonces lo que necesitan es un buen estado unitario, como Francia. Entre los dos extremos, ni PSOE ni PSC han sido capaces de formular un proyecto estimulante de autogobierno de Catalunya dentro de España. O no se han atrevido.
En el encaje del autogobierno de Catalunya en España es muy difícil que el PSC y el PSOE puedan tener el mismo planteamiento
¿Cuál propondría usted?
Creo que tendríamos que ir hacia un pacto de autogobierno de Catalunya dentro de España, que reconociera la singularidad de Catalunya. Un pacto de estas características podría contar con un amplio apoyo de la sociedad catalana, siempre que los contenidos fueran suficientemente potentes y ofreciera garantías sólidas de su cumplimiento. Pero bueno, eso ya es para mañana. Hoy estamos en el momento de la amnistía, que quiere decir empezar de nuevo, con todos los actores políticos rehabilitados para poder jugar su papel.
¿Qué contenidos pondría usted dentro de este pacto de autogobierno?
En primer lugar, habría que aceptar la realidad, y la realidad es que las aspiraciones de autogobierno y de reconocimiento nacional de Catalunya —y añadiría de Euskadi— son diferentes de las de los otros territorios. De modo que no tendría que dar miedo tratar la singularidad con soluciones singulares. En relación a los contenidos, para mí hay cuatro puntos fundamentales. Primero, la lengua. Tenemos estudios suficientemente serios que nos dicen hasta qué punto se está produciendo un deterioro en el uso social del catalán. Hay que blindar el catalán de las ofensivas en contra de cuatro grupos minoritarios (en Catalunya), siempre con la complicidad, eso sí, de la derecha española y del poder judicial. Segundo, financiación. Tercero, inversión del Estado en Catalunya en infraestructuras. De estos dos puntos me limito al enunciado, porque imagino que hablaremos más extensamente de ellos más adelante. Y cuarto, se tendría que encontrar la fórmula para evitar que las leyes de bases españolas tengan la vocación expansiva que suelen tener, que impiden que podamos realmente llevar a cabo políticas propias en nuestros ámbitos competenciales. Catalunya tiene numerosas competencias, pero no tiene el nivel de autonomía para ejercerlas como tienen en muchos países federales, porque el Estado deja poco margen.
¿Y ve al país preparado para hacer frente a un pacto de estas características?
Si en estos momentos fuéramos capaces de llegar a un pacto específico y singular de Catalunya con España donde estos contenidos fueran realmente potentes (y tuviéramos, no lo olvidemos nunca, las necesarias garantías de su cumplimiento), tengo la impresión de que habría una amplia mayoría de los catalanes que estaría de acuerdo.
Hablar de referéndum de autodeterminación es darse golpes contra la pared. Creo que la vía buena es la de una consulta no vinculante en la que, eso sí, se pueda votar independencia
¿Y ve a España capaz de negociar un pacto de estas características?
Es complicado, sí, si en este pacto no participan los grandes partidos españoles, es decir, aquellos que pueden gobernar España, porque siempre existe el peligro de que cuando uno llegue al poder deshaga lo que ha hecho el otro. En este punto, tenemos el problema innegable que la derecha, el PP y sobra decir Vox, no son la derecha que hizo la Transición y la Constitución. La estirpe de esta derecha es preconstitucional. No lo sé, quizás ha llegado el momento de forjar una nueva mayoría constitucional, capaz de reivindicar el espíritu traicionado de la Constitución. Ahora, volviendo al pacto de autogobierno, creo que obtendría el apoyo de la mayoría de la sociedad catalana y eso podría establecer las bases de lo que sería una nueva agenda catalanista. Necesitamos proyectos de autogobierno que puedan obtener no el 50% o el 45% de apoyo que tienen los independentistas, sino del 80%. Yo creo que un pacto de esta naturaleza podría funcionar en Catalunya; en España se tendría que ver.
¿Qué le parecen los acuerdos de Esquerra Republicana y de Junts desde el punto de vista económico?
Lo esencial de estos acuerdos es la amnistía. Ahora lo que toca es poner fin a esta etapa del conflicto. Eso tendría que permitir poder establecer las bases de una cierta normalidad política en Catalunya. Creo que ha habido una etapa de distensión desde que Pedro Sánchez gobierna en Madrid, en la cual Esquerra Republicana ha jugado un papel importante, que permite que se pueda hablar. El final de esta etapa de distensión tiene que ser la amnistía: que todo el mundo pueda reincorporarse a la vida política con normalidad. Ahora las otras cuestiones son secundarias, a pesar de ser muy importantes. Pero cada cosa tiene su tiempo. En segundo lugar, estos acuerdos suponen también una cosa importante, que es la rectificación implícita por ambas partes. El Estado entiende que el conflicto no se resuelve poniendo a la gente en la prisión, y los independentistas —Esquerra ya lo hizo, y ahora lo hace Junts— admiten que esto no se resuelve cogiendo la directa, sino negociando. También la aceptación de la vía de la consulta prevista en el artículo 92 de la Constitución supone, a mi entender, un cambio importante. Aunque lo enmascara el hecho de nombrarlo en relación con la organización de un referéndum de autodeterminación. Porque la vía del artículo 92 no es la de un referéndum de autodeterminación, sino la de una consulta no vinculante. Y es la buena vía. Seguir hablando de un referéndum de autodeterminación como objetivo inmediato es darse de frente contra la pared, porque no hay en ningún sitio, y porque obligaría, necesariamente, a una reforma de la Constitución, que llevaría las cosas ad calendas graecas. Creo que la vía buena es la de una consulta no vinculante en la que, eso sí, se pueda votar independencia. Y después de la distensión y la rectificación, tocará la negociación. Pero no son poca cosa algunos de los compromisos que ya ha tomado el Estado, tan serios como que ahora hablamos catalán en el Congreso, como el traspaso de Rodalies, o como la reducción de la deuda del FLA...
¿Qué le parece esta medida, la condonación de parte de la deuda del FLA?
Me parece totalmente positivo que las comunidades puedan descargar un poco el peso de la deuda, aparte de que esta medida se puede generalizar al resto. Es lógico que no sea bilateral, en otras cosas no lo veo tan lógico.
¿En cuáles?
Por ejemplo, Catalunya aspira a una autonomía tributaria a la cual no aspiran otras comunidades, que tienen una concepción diferente de la financiación. Para Catalunya, la Generalitat tiene que recaudar los impuestos y con estos impuestos, prestar los servicios correspondientes a los ciudadanos. Para la mayoría de las otras comunidades, solo hay dos cosas importantes: la cuantía de recursos que el Estado destina a las comunidades autónomas y los criterios de distribución de este dinero. Bien, pues si quieren eso que lo tengan, pero que no impidan que Catalunya pueda aspirar a un grado de poder tributario superior, y en general a más autonomía política.
Tanto ERC como Junts se comprometieron a una mejora del sistema de financiación y a reducir el déficit fiscal con más inversión en Catalunya por parte del Estado. Y dijeron que "cobrarían por adelantado". ¿Cómo valora los acuerdos en este sentido?
Pone el tema sobre la mesa, aunque cobrar por adelantado es una expresión que no me gusta. Lo entiendo, pero no me gusta. Nadie tiene que cobrar por adelantado. Lo que hay que hacer es cumplir lo que se ha pactado.
Volver, pues, a la disposición adicional tercera del Estatut para garantizar que se cumplan las inversiones.
O hacer otra, sí. La disposición adicional tercera se hizo porque habíamos constatado que durante un periodo muy largo de tiempo, quizás 20 años, Catalunya había recibido un porcentaje de inversión del Estado insuficiente, y claramente inferior al de Madrid, para ser exactos. Por eso, pensamos que teníamos que incluir un punto en el Estatut, que permitiera recuperar este retraso. Pero el TC con un argumento peregrino, dijo que eso no era constitucional, porque se imponía una obligación a las Cortes Generales y por lo tanto no se respetaba su soberanía. Quizás el TC no sabe que cuando se empiezan a discutir los presupuestos generales del Estado cada año ya hay un 70% o un 80% del gasto comprometido, como los sueldos de los funcionarios, las tarifas eléctricas, y tantas y tantas otras cosas. Pero se ve que solo les pareció mal esta.
El modelo de financiación necesita reformas importantes: capacidad normativa, como el País Vasco; responsabilidad en administración tributaria, revisar la nivelación, recibir más dinero del Estado y revisar y garantizar las inversiones
Usted es el artífice del modelo de financiación autonómica vigente, que pactó con el Gobierno del PSOE en 2009. ¿Cree que Catalunya está mal financiada?
El modelo de financiación que tiene actualmente Catalunya no es el ideal, eso está claro. Pero hay que decir que en el año 2009 se hizo una reforma muy importante, tanto desde el punto de la concepción del modelo como de la cantidad recibida por la Generalitat. La concepción básica del modelo era correcta, es decir, las comunidades autónomas se financian con los impuestos que pagan sus ciudadanos. Se quedan el 25% y el 75% restante, que es el grado de nivelación, va a un fondo común y este dinero se reparte según unos criterios de igualdad, básicamente de población, ajustado con determinados parámetros. Lo que sucede es que después se introdujeron unos fondos adicionales que fueron como prótesis del modelo, que lo empeoraron totalmente. Eso, junto con el incumplimiento de algunas cosas que se habían pactado, como la disposición adicional tercera, y con el empeoramiento de la situación económica, hicieron que el resultado no fuera tan bueno como habríamos querido. Aun así, este modelo hace 14 años que está en vigor y las cosas van tirando, de manera que tan malo no debe ser. Pero sí, se tiene que reformar y sí, Catalunya está mal financiada. El modelo pretendía un grado de nivelación del 75% y que una vez hecho el reparto correspondiente se mantuviera la ordinalidad; es decir, que si Catalunya recaudaba 120 sobre una media de 100, después se quedara en 105. Al introducir después toda una serie de fondos para compensar, nos quedamos en torno a 100. No es la situación que queríamos ni la que pretendía el modelo, y es una de las cosas que habría que revisar, dentro de un pacto de autogobierno de Catalunya dentro de España.
¿Qué más revisaría del modelo?
Se tendrían que hacer reformas importantes. Primero, tendríamos que ampliar la capacidad normativa que tiene la Generalitat y probablemente extender la capacidad a otros impuestos. Si el País Vasco tiene capacidad normativa en el impuesto de sociedades, no veo razones por las cuales no pueda tenerla Catalunya. Segundo, responsabilidad en administración tributaria. Este punto está reconocido en el Estatut, donde se prevé la creación de un consorcio tributario entre el gobierno central y la Generalitat. Pero no se ha podido desarrollar por la negativa del Estado. Se ve que las leyes solo se tienen que cumplir cuando conviene. Pero podemos aspirar además. Por ejemplo, en Alemania los länder son los que administran todos los impuestos y, después, de cada uno de los impuestos canaliza la parte que le toca a la federación. Catalunya no tendrá realmente poder tributario hasta que no pueda administrar sus impuestos y eso incluye el automatismo a la hora de recaudar. ¿Qué sentido tiene que, por ejemplo en el IRPF, no tengamos la recaudación hasta al cabo de dos años? Tercero, revisar el mecanismo de nivelación. Está bien concebido pero no tendría que ser superior al 50%, ahora es del 75%. Cuarto, habría que revisar la cantidad total que se recibe desde el Estado, que es fruto de una decisión previa, y eso depende de cómo valoramos las necesidades de gasto del Estado y de las autonomías. Y quinto, y no ligado directamente a la financiación pero forma parte del paquete económico, es la inversión del Estado. Se podría tener un sistema de financiación magnífica, pero si la otra parte de la ecuación, el gasto, y en concreto las inversiones, del Estado está desequilibrada en contra de Catalunya, el resultado final no sería nada bueno. Y precisaría más: en contra de Catalunya y de Barcelona y a favor de Madrid. España tiene un modelo radial, como Francia; y no multipolar, como Alemania o los Estados Unidos. Este tema es esencial: hay que garantizar que la inversión, sobre todo en infraestructuras, pero también las políticas de Estado que tienen una incidencia relevante en Catalunya, sean como mínimo neutrales desde la perspectiva de la competencia entre territorios.
El acuerdo que conocemos entre PSOE y Junts dice que Junts propondrá recaudar el 100% de los impuestos, aunque no concreta nada sobre el sistema de nivelación. ¿Es una vía?
Esto no es un anatema. Acabo de señalar que en Alemania los länder administran el 100% de los impuestos. Esto no quiere decir que se los queden ellos, porque parte del IPRF, del impuesto de sociedades y del IVA van hacia la federación. Hay diferentes fórmulas, una es la alemana. Otra podría ser, y no sé si es en la que piensa Junts, ir hacia algo parecido al cupo vasco. Aunque puedo tener reservas con respecto al hecho de que sea el mejor modelo, técnicamente, y probablemente también políticamente hablando, si este sistema te permite tener el 75% más de ingresos, ¿quién se podría negar a ello? Tal como se aplica en el País Vasco le proporciona una cantidad de recursos enorme. Pero bien, en esto parece que no hay acuerdo: Junts dice que propondrá la recaudación de todos los impuestos y el PSOE dice que se lo pensará. Ya veremos cómo se concreta. Lo más importante es que la Generalitat tenga poder tributario en el terreno administrativo.
No se fía nada del Estado y critica una involución. ¿No se plantea el paso hacia el independentismo?
Me considero accidentalista, como Cambó, que ante la disyuntiva monarquía o república, decía "Catalunya". Sobre la independencia, depende de la alternativa. Si la alternativa es una involución constitucional, el asimilacionismo y recoger velas en favor del nacionalismo español, está claro que estaría a favor de la independencia. Si la alternativa fuera un pacto de autogobierno singular para Catalunya, con los contenidos adecuados y con plenas garantías de su cumplimiento, estaría a favor de esta opción. Hay que tener en cuenta los costes de la independencia. A veces se pone en cuestión la viabilidad económica de una Catalunya independiente. Está claro que sería viable; si lo son Letonia o Malta... Pero esta no es la cuestión. El problema no es la viabilidad económica, sino la viabilidad política y las consecuencias económicas de los problemas políticos. Y estas consecuencias pueden ser muy grandes, como lo sería por ejemplo quedar fuera de la Unión Europea. Los problemas son los costes de la transición de pasar de un estado A a un estado B, tal como decía Skidelsky, citando Keynes. ¿Soy independentista? Yo valoro estos costes. Por eso, creo que hay que trabajar por un pacto de autogobierno de Catalunya dentro de España, como al que me he referido, que podría contar con una amplia mayoría de apoyos y evitar los traumas y costes de todo tipo de un proceso de independencia. El factor Europa es también decisivo, y cambia del todo las coordenadas en que se podía situar el conflicto Catalunya-Espanya hace cincuenta o cien años. Porque todo lo que sea avanzar en un proceso de transferencia de soberanía de Madrid hacia Bruselas, ayudará a rebajar la intensidad de este conflicto.
¿Cómo ve la carrera de las CCAA para bajar impuestos?
Mal, tanto entre CCAA como entre estados. Los impuestos son el precio que tenemos que pagar para poder prestar servicios públicos. Y cuando hay situaciones de competencia fiscal a la baja, hay que ponerle freno. Aunque soy partidario de la máxima autonomía tributaria por parte de la Generalitat en el terreno normativo, también opino que cuando sucede eso es bueno que haya una acción de gobierno central que frene la carrera a la baja y lo conduzca a una cierta armonización.
El gobierno central tendría que poner freno a la competencia fiscal a la baja entre comunidades. El impuesto de sucesiones tiene todo el sentido del mundo: se tiene que mantener, pero con prudencia
Usted hizo una reforma potente del impuesto de sucesiones, pero el escenario competitivo de entonces era otro. ¿Qué haría ahora con este impuesto?
Estoy a favor de mantenerlo, pero con prudencia. Llegó un momento en que vimos que realmente había una salida significativa de patrimonios que buscaban la residencia en otro lugar para pagar menos. Hicimos una reforma muy potente, pero a Convergència no le pareció suficiente y lo dejó prácticamente a cero. El impuesto de sucesiones tiene todo el sentido del mundo y ha sido defendido por liberales ilustres, como Stuart Mill. Es cierto que cuando una persona a lo largo de la vida constituye un patrimonio, lo hace en parte para que vaya hacia sus hijos y, por lo tanto, el impuesto no puede ser expoliatorio, hay que encontrar un equilibrio.
¿Y con el de patrimonio?
A diferencia del de sucesiones, que casi está en todas partes, el de patrimonio sí que constituye una excepción. Pero, en cambio, yo constato que es un impuesto del cual se habla más cada vez. En los Estados Unidos tiene una cierta audiencia, con un argumento que creo bastante correcto: las dificultades técnicas que había en el pasado ya no están porque hoy tenemos unos medios informáticos que nos dan acceso al conocimiento de muchos datos. También hay una gran sensibilización por la constatación de que el 10% de los americanos más ricos tienen en torno al 70% de la riqueza. Eso sí, este impuesto se tendría que coordinar a nivel europeo para evitar la competencia a la baja y los paraísos fiscales.
¿Con el impuesto de sociedades pasa un poco lo mismo, no?
Es un impuesto donde también está el problema de la competencia entre territorios. Y ahora, con las big tech, todavía más. ¿Cuál es su base imponible? ¿Dónde tienen que pagar el impuesto, dónde tienen la residencia? Ya antes de las big tech, existía un serio problema con la fiscalidad de las multinacionales. La OCDE había creado varias comisiones y existen numerosos informes sobre este tema, porque lo que pasaba, y pasa, es que, jugando con los precios de transferencia internos, acaban localizando el beneficio en el lugar donde pagan menos impuestos; es ingeniería contable.