Josep Reyner es economista, auditor de cuentas y durante más de tres décadas trabajó en posiciones directivas en el sector de la banca, con una etapa de inspector del Banco de España. Preside la Comisión de Economía Catalana del Colegio de Economistas y es miembro del colectivo Economistas para el Bienestar. Es autor del libro Dèficit fiscal, benestar dels ciutadans i competitivitat de l’economia catalana (Fundació Vincle, 2024, descargable en la web de la entidad). En esta entrevista presenta el déficit fiscal como una estructura del Estado español y lamenta los privilegios de Madrid y de los conciertos forales. La entrevista se realizó con anterioridad al pacto entre ERC y PSC
Mantiene en su libro que "el déficit fiscal catalán es una pieza básica de la columna vertebral del Estado", o sea, una estructura de Estado. ¿Lo puede explicar?
Esta afirmación se basa en las balanzas fiscales del conjunto de los diversos territorios que forman el Estado, que son unos datos que solo se han publicado una vez, fue en 2007, referidas al ejercicio del 2005. No obstante, se pueden considerar estables a lo largo del tiempo porque así nos lo indican los datos anuales sobre la liquidación de la financiación autonómica. La evidencia es que, básicamente, hay cuatro territorios de los que emanaban flujos fiscales hacia el resto. Es decir, la mayoría de las comunidades que conforman el Estado español son básicamente receptoras de flujos fiscales de cuatro territorios: Madrid, Comunidad Valenciana, Baleares y Catalunya. ¿En qué sentido se trata de una estructura de Estado? Es un hecho estable. Además, después ya hemos visto que cada vez que se han pedido los datos para publicar estas balanzas fiscales, el Estado ya no ha querido darlos.
No los dan. ¿Por qué?
Simplemente, es una realidad que prefieren que no se hable de ella ni se conozca demasiado y menos con datos oficiales, y eso interesa a las élites del Estado. Incluso el pacto que se alcanzó hace unos meses para darlos, a raíz de una votación en el Congreso, no se ha cumplido porque, en realidad, los datos que han aportado no permiten reconstruir estas balanzas fiscales. La conclusión es que esta estructura, que es estable, forma parte de las bases que configuran el Estado. Madrid es un caso aparte. Catalunya, junto con los otros dos territorios del área mediterránea, son los que están, lo digo entre comillas, sosteniendo la estructura de Estado. Esta situación es difícilmente reversible en estos momentos por la razón que está muy incrustada en la idiosincrasia del Estado. Hay toda una serie de convenciones, de leyes, de dinámicas de financiación que son difíciles de romper porque responden al diseño del Estado que tienen las élites.
Dice que Madrid es un caso aparte. ¿Cómo beneficia esta estructura de Estado, o sea, el déficit fiscal a la Comunidad de Madrid?
El caso la Comunidad de Madrid es especial. Ya sabemos que, históricamente, es el núcleo del poder político, y eso, sobre todo en los últimos 20 años, también ha provocado una concentración de inversiones. Madrid es el gran centro donde se concentran las comunicaciones por autopista, por ferrocarril e, incluso, por aeropuerto. Barajas es uno de los 10 mejores aeropuertos del mundo. Y todo eso, obviamente, ha conformado un eje de atracción: de capitales, de patrimonios, de rentas, de grandes compañías, de talento... Y al mismo tiempo, se ha ido creando una situación en la cual todo eso genera para este territorio una serie de rentas que, obviamente, también comportan unos ingresos fiscales. Aparentemente, presenta déficit fiscal, en tanto en cuánto tiene muchos ingresos y no se gasta todo el dinero en el propio territorio. Pero después, en cambio, es receptora de muchas inversiones que, entre otras cosas, han contribuido a crear esta situación.
¿Como de especial es Madrid?
Como comunidad, es especial porque tiene muchos ingresos, provenientes de este plus fiscal que da la capitalidad, y, en cambio, tiene menos necesidades de gasto que la mayoría. ¿Por qué? Por ejemplo, en educación, amplios sectores de su población no son demandantes de enseñanza pública. Es la comunidad con un porcentaje más alto de familias que acuden a la escuela privada –a la concertada pero sobre todo a la privada 100%–. Eso también revela en sí mismo una determinada estructura social. En temas de sanidad, los funcionarios del Estado, más de 300.000 personas, no son usuarias de la sanidad pública porque van a las mutuas de funcionarios. Respecto a la demanda de servicios culturales, ya se la proporciona el Estado. En inversión pública para infraestructuras, una gran parte también la aporta el Estado. Eso hace que sea la comunidad que proporcionalmente menos gaste en infraestructuras.
¿La intención de los sucesivos gobiernos centrales es que las comunidades se equiparen, pero con una excepción?
La excepción es la que acabamos de comentar. Si se analizan históricamente los flujos de inversiones públicas, se ve como la Comunidad de Madrid, de manera sistemática, es la que concentra un volumen más importante de la inversión pública. Además, sistemáticamente, sus presupuestos de inversión siempre se sobrecumplen, por encima del 100%. Hace poco se han filtrado los datos del 2023, que son más de lo mismo. En cambio, determinados territorios, como los del Arco Mediterráneo, que concentra el 55% de todas las exportaciones del Estado, van quedando retrasados en inversiones e infraestructuras. Podemos hablar del Corredor Mediterráneo, de Rodalies y de muchos otros temas que se alargan en el tiempo. Parece como si se tuviera que frenar a unos para tener contentos al resto, siempre con la excepción de Madrid, que tiene barra libre.
¿Y cómo impacta esta situación en los ciudadanos?
Tiene un impacto muy directo. En primer lugar, sufren los servicios públicos, que se llevan a cabo de manera mediocre. Después, en la sanidad, hay problemas con las listas de espera, las quirúrgicas y las de atención especializada. Con la dependencia pasa el mismo porque también se forman listas de espera. Y en educación, ya hemos visto que los resultados son más bien pobres. Podemos hablar de responsabilidades compartidas, pero lo que es obvio, por ejemplo, es que el sistema educativo catalán tiene una proporción mayor de alumnado inmigrado que necesita una atención especial para favorecer su integración. Y eso requiere un reconocimiento y unos recursos, que no están contemplados en el actual sistema de financiación, entre muchas otras cosas.
¿Y respecto a las empresas?
El retraso de las inversiones públicas comporta problemas de competitividad. Eso no sale gratis porqué los déficits de inversiones se van acumulando. Recordamos los déficits en la movilidad en el área de Barcelona. Además, en un momento geopolítico en el que vemos a las grandes potencias de todo el mundo realizando inversiones multimillonarias para favorecer las transiciones pendientes en el campo digital y energético, que es, precisamente, lo que necesitaríamos aquí. El impulso a determinados sectores que podría dar una institución como la Generalitat, no digo que no se intente, pero se podría hacer con otra medida si se dispusieran de recursos.
Se han lanzadodiversas propuestas de financiación. Por ejemplo, la de ERC, que calificaron de singular, ¿solucionaría este problema?
La financiación es una parte del problema: se tiene que tener en cuenta la falta de inversiones de la cual hemos hablado, también la organización territorial centralizada que es una fuente de este déficit fiscal, y podríamos hablar de una serie de aspectos que el Estado se ha reservado y en los que Catalunya participa poco. Sin embargo, refiriéndonos estrictamente a la cuestión de la financiación, la primera conclusión es que, en el mejor de los casos, resolvería una parte del problema, pero no todo. Y, evidentemente, la financiación dependerá del acierto de la negociación. El planteamiento del [anterior] Govern es interesante, pero no asegura una reversión significativa del déficit fiscal. La aseguraríamos en la medida en que pactaran unas condiciones de solidaridad razonables, pero no excesivas, y que los servicios que presta el Estado estuvieran bien valorados. En la medida en que eso se diera, sí que podríamos revertir una parte de este déficit fiscal. Una parte pequeña, seguramente.
¿Como de pequeña?
El pacto no está concretado y ya veremos si se puede llevar a cabo en su integridad, que es complicado [Nota: la entrevista se llevó a cabo antes del pacto entre ERC y el PSC]. Para revertir el déficit fiscal hasta un nivel tolerable, se tendría que contemplar también un reequilibrio de las inversiones del Estado y, con el tiempo, cambios profundos en la organización de lo mismo. En resumen, el déficit fiscal es estructural y no es reversible solo con un pacto por la financiación
Durante el debate, los socialistas se mostraron abiertos a crear un consorcio que se pudiera transformar en una "administración tributaria de Catalunya", participada de manera paritaria por el Estado y la Generalitat, que es una figura prevista en el Estatut. ¿Pero eso que cambiaría?
Podría ser un paso adelante según cómo se haga. Primero, se tendría que regular bien en aspectos como gobernanza, es decir, en cómo se toman las decisiones. ¿Quién tiene el voto de calidad en determinados temas o con cuáles otros es necesario el consenso? Y la segunda cuestión es que el consorcio pueda actuar como una auténtica Agencia Tributaria, que no sea un organismo –digamos– de papel, una mera figura. Tendría que ser una auténtica Agencia Tributaria que ejerciera las funciones de recaudación, de gestión, de lucha contra el fraude y tuviera los medios humanos, materiales e informáticos adecuados. Evidentemente, siempre con la debida coordinación con la Agencia Tributaria del Estado.
¿Aunque estaba prevista en el Estatuto, como es que quedó en el olvido?
En el periodo posterior a la firma del pacto del Estatut, entre 2007 y 2009, el conseller Antoni Castells lo estuvo intentando. Y no salió bien, básicamente porque en aquellos momentos el Estado no estaba dispuesto a aceptar una auténtica Agencia Tributaria, no estaban dispuestos a ceder. Espero que ahora se atrevan a dar pasos más ambiciosos.
¿Se ha hablado del principio de ordinalidad, pero se aplicará alguna vez?
El principio de ordinalidad que se definió en el Estatut es una trampa. Se basa en no alterar el orden de las rentas per cápita y no el de los ingresos tributarios per cápita. ¡Cuidado!, que son cosas muy diferentes. Y, además, el Tribunal Constitucional ya se encargó de remachar el clavo porque, con la sentencia de 2010, dijo que solo sería constitucional si se interpreta en el sentido que este cambio de orden de renta per cápita (PIB per cápita) se produjera a consecuencia de la financiación, entonces sí que podría aplicar, pero si no es así, no. Si se diera este supuesto, no se podría demostrar nunca. Por lo tanto, ya lo han definido de una manera que no es la que correspondería. Y en segundo lugar, el Tribunal Constitucional ha puesto límites. En mi opinión eso hace que tal como se ha previsto el principio de ordinalidad en el Estatut es inoperante. ¿Entonces, de qué se tendría que estar hablando? Se tendría que estar hablando de un principio de ordinalidad que velara para que el territorio que genera unos recursos públicos per cápita determinados en un orden concreto, después de la financiación no perdiera esta posición, pero siempre hablando de recursos fiscales por habitante. No lo mezclemos con otras cosas.
Se habló de introducir criterios como el nivel de precios de los servicios, que en Catalunya son más caros. ¿Eso es posible?
A ver, creo que lo que nos interesa como país es, sobre todo, intentar ir a un sistema de financiación basado en los ingresos. Pero, sobre el sistema de financiación actual, una de las mejoras que se podría introducir serían correcciones en función del diferente nivel de vida. Y Catalunya es uno de los territorios que tiene un nivel de precios más elevado. Obviamente, eso encarece la prestación de servicios. Eso condiciona la remuneración de los funcionarios. Tenemos los médicos peor pagados del Estado. Por lo tanto, sería un elemento positivo, pero, a mi parecer, lo principal es poder cambiar el enfoque del sistema de financiación. De un enfoque basado en el gasto que ya te viene distribuido por el Estado, pasar a otro basado en los ingresos que somos capaces de gestionar y, después, repartir.
El Estado no ha sido partidario de compartir el poder ni practicar la transparencia
¿Veremos este cambio de enfoque?. ¿Es factible?
Desde el punto de vista técnico, es factible, sin duda. Entre otras cosas porque hay ejemplos internacionales como es el caso de los landers alemanes. Gestionan todos los tributos, excepto aduanas, exteriores y los relacionados con los no residentes. Los landers gestionan el resto de tributos y hacen la distribución hacia el gobierno federal y hacia los gobiernos municipales. Por lo tanto, técnicamente, posible lo es. Además, la propuesta de que se ha hecho de financiación singular es abierta. No hay nada cerrado y es perfectamente extrapolable a otros territorios. O sea, no tendrían que surgir problemas. Otra cosa son los aspectos políticos, que pueden ser delicados porque representan una cesión de poder. Históricamente, el Estado español no ha sido nunca demasiado partidario de compartir el poder real, el poder auténtico y, por otra parte, eso implica una transparencia a la que tampoco está muy acostumbrado. Ya hemos visto las dificultades para compartir una cosa tan simple como son los datos para poder elaborar las balanzas fiscales. Hasta ahora, el Estado no ha sido partidario de compartir el poder ni practicar la transparencia. En relaciones de buena fe y lealtad es necesario e imprescindible.
Y tampoco cumple los compromisos... ¿sí se cumplieran rebajaría los problemas por el déficit fiscal?
Ayudaría. Como decía al principio, el déficit fiscal es estructural. Por lo tanto, para que pudiéramos revertirlo, habría que cambiar determinadas prácticas legales y un poco la concepción del mismo Estado. Ahora bien, sí que es verdad que hay una serie de compromisos que se han adquirido a lo largo del tiempo. Son titulares que quedan muy bien en los medios, pero después no se llevan a la práctica. Una cosa es el pacto político y después hay aquello de 'si te he visto no me acuerdo'. Y cuando llega el momento que te vuelven a necesitar, claro, lo primero que les debes recordar es '¡escucha que tenemos eso pendiente todavía!'. Lo hemos visto con el pacto de los 1.500 millones firmado en julio [destinado a Rodalies, becas e investigación, que es una de las condiciones de la investidura de Salvador Illa], básicamente son promesas anteriores.
Cuando Catalunya plantea una reivindicación, otras comunidades lo critican aunque la final acaban sumándose...
Correcto. Hay territorios que no tienen las mismas ambiciones en términos de soberanía o autonomía, pero eso sí, lo que no quieren nunca es quedar atrás. Los vamos arrastrando y, a la vez, nos van frenando a nosotros. Este juego funciona en dos sentidos: quizás arrastras, pero a ti te frenan. Es lo que ha pasado con la condonación de la deuda del FLA. En principio, beneficia a muchas otras comunidades, incluso más que a Catalunya –por ejemplo, a la Comunidad Valenciana–, pero lo critican, dicen que es un privilegio, hasta cuando llega el momento de firmarlo, en que todas estarán allí.
Valencia también se queja de infrafinanciación...
Con razón. Está infrafinanciado y los números lo ponen en evidencia. Lo que no sé es la voluntad política de su gobierno, hasta donde quiere llegar, qué quiere hacer.
Se negocia la mejora de la financiación, ¿pero se podrían aplicar restricciones más adelante?
Sí. Hay dos grandes riesgos. En mi opinión, uno es que los tiempos de vino y rosas, si se me permite la expresión, ya se están acabando. La Unión Europea ya ha marcado al conjunto de los Estados la necesidad de volver a los caminos de la disciplina fiscal. Y, concretamente, a los Estados que están más endeudados, entre ellos España. Eso significa que está poniendo límites, que serán más o menos duros dependiendo de cómo evolucione la economía. Si va bien y se da un cierto crecimiento, estos límites serán más soportables. Sin embargo, si la economía se estanca o crece poco, serán más dolorosos. Yo no diré que volverán los recortes, pero sí que podríamos encontrarnos con restricciones de gasto importantes. Recordemos, además de la necesidad de reducir la deuda que impondrá Europa, también las necesidades de gasto que tiene y tendrá el Estado en defensa o en pensiones. El segundo riesgo es, evidentemente, político. Ahora vivimos una situación política, lo digo entre comillas, idílica, porque el juego de alianzas políticas hace que se necesiten los votos del País Vasco y Catalunya. Pero eso puede cambiar y todo lo que se consiga puede ir al garete. Mientras la estructura y la organización política del Estado no tenga un cambio, que hoy por hoy no parece posible, que derivara en un cambio de la Constitución, estos riesgos seguirán existiendo.
¿Qué quiere subrayar?
Para centrarnos en el tema de la financiación, que como decía solo es una parte del problema del déficit, el actual sistema es caduco. Es caduco simplemente porque ha transcurrido de sobra el tiempo por el cual se había previsto: se tenía que haber revisado ya en 2014 y fíjate cómo vamos. Además, es un sistema injusto, conviven dos sistemas de financiación con resultados completamente diferentes. En el caso de los sistemas forales, solo diré un dato que es bueno que lo sepa la ciudadanía: el sistema foral vasco aporta unos resultados por habitante entre un 60% y un 90%, depende de los años, superiores a los de la media del sistema de financiación común. No hay ninguna circunstancia histórica, la que sea, ni ninguna guerra carlista, que justifique una diferencia como esta. Alguien tendría que poner algún límite. El Concierto está reconocido por la Constitución, pero el resultado del concierto y el cálculo del cupo, no. Y sobre esto se ha corrido un tupido velo aunque los resultados están allí. Hay ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda. Después, incluso dentro de las comunidades que son del régimen común, también hay diferencias brutales entre el territorio mejor financiado, que es Cantabria, y el peor financiado, que es la Comunidad Valenciana. Hay diferencias de 38% en los recursos por habitante que se llegan a otorgar. Y no hablemos ya del dumping fiscal que algunas regiones, como Madrid, gracias a su 'plus fiscal', practican en perjuicio de las otras. Juego en el que se han añadido algunas de las digamos regiones 'subvencionadas' y que se pretenden también infrafinanciadas. Es inaudito que con el dinero de la solidaridad practiquen rebajas fiscales con las que perjudican los territorios emisores de esta solidaridad.