Cuando observamos el proceso descentralizador español en perspectiva comparada, llama la atención su intensidad y rapidez. Hemos pasado de ser un país unitario y muy centralizado a que los indicadores de descentralización al uso nos sitúen próximos a Estados Unidos, Canadá, Australia, Suiza y Alemania, todos ellos Estados federales. De hecho, las comunidades autónomas son hoy los gobiernos regionales con más autonomía tributaria en el seno de la Unión Europea. Estoy convencido de que quienes redactaron la Constitución en 1978 no se imaginaban el futuro protagonismo y alcance de las autonomías en todo el territorio español. Un desarrollo que ha acabado generando tres desafíos.

En primer lugar, la redacción abierta del Título VIII de la Constitución Española (CE) ha sido una ventaja para el desarrollo del Estado autonómico. Pero ha favorecido el impulso de una descentralización homogeneizadora en lo competencial sobre un tejido de preferencias que no lo es. Por eso, el autogobierno en algunas Comunidades va más allá de lo que mayoritariamente preferirían sus ciudadanos y se queda corto en otras. El gráfico adjunto, elaborado por los politólogos Ignacio Lago y José Fernández-Albertos hace unos años, lo muestra con claridad. Catalanes, vascos y navarros son quienes observan una descentralización menos intensa y claramente insuficiente. Extremeños, castellanos, murcianos, madrileños y aragoneses se sitúan en el polo opuesto. En todo caso, la verdad es que la CE presuponía un escenario de descentralización asimétrica, porque se percibía que esos deseos de autogobierno estaban concentrados en algunos territorios. Quizá es el momento de volver a este enfoque y hablar con mayor naturalidad de escenarios de federalismo asimétrico.

 

En segundo lugar, la CE no proporciona el marco institucional adecuado para el buen funcionamiento de un Estado multinivel, para vertebrar el diálogo vertical y horizontal que le corresponde a un grado de descentralización política y financiera como el español. Por eso necesitaríamos contar con las instituciones propias de los Estados federales, comenzando por un Senado que fuese verdadera cámara territorial. A la espera de una reforma constitucional que nos permita avanzar en este frente, lo que toca hacer es reformar y reforzar las herramientas existentes. Algo que no exige reformar la constitución y se podría resolver en el ejercicio 2023: sería otro legado positivo del gobierno actual.

La Conferencia de presidentes debe ser convocada una o dos veces al año, con una agenda intensa y de calado, con todas las reuniones preparatorias que hagan falta. El Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) debe dar su opinión sobre todos los asuntos con incidencia financiera en las CCAA; su sistema de votación debe ser cambiado para que el voto del gobierno central pese menos y se exijan mayorías cualificadas; el CPFF debería contar con todos los recursos humanos y materiales para desarrollar todo el trabajo técnico e independiente necesario, desde el cálculo de las necesidades de gasto de las CCAA a proponer criterios de reparto horizontal de los objetivos de déficit. Finalmente, las conferencias sectoriales deberían ser mucho más relevantes y productivas a la hora de coordinar el despliegue de políticas públicas en las que la legislación básica le corresponde a la administración central, pero el despliegue efectivo a las autonómicas. Y tendrían que ser el foro principal para la compartición de experiencias exitosas (y las que no lo han sido) en la prestación de servicios públicos: es un error no explotar al máximo las ventajas de contar con 17 laboratorios de experimentación de políticas públicas.

En tercer lugar, lo más difícil. El sistema foral es una rara avis en la experiencia comparada. En ningún país federal el gobierno central renuncia al ejercicio del poder tributario en una parte del territorio. Sin embargo, es verdad que el bloque constitucional avala esta solución y suprimirla no parece factible. Asumámoslo. Pero eso es compatible con revisar la forma en la que se calcula el cupo vasco y la aportación navarra. Porque es evidente que hoy los ciudadanos de los territorios forales no aportan a la nivelación interterritoral lo que les corresponde por su nivel de renta, lo que sí hacen catalanes o madrileños, por citar a los principales contribuyentes netos a esa redistribución entre territorios.

En síntesis, no hace falta reformar la CE para dar pasos fundamentales en la adaptación y mejora del Estado autonómico, para que funcione de forma más federal. Y esto hace factible que en 2023 podamos avanzar. Además de algunos ajustes para eliminar la infrafinanciación que padecen algunas Comunidades Autónomas (Comunidad Valenciana, Murcia y Andalucía) y mejorar técnicamente los mecanismos de autonomía fiscal, deberíamos afrontar los cambios señalados en las herramientas de cogobernanza.