La Unión Europea es un proyecto iniciado después de la Segunda Guerra Mundial dirigido a conseguir una paz duradera y la mejora de la prosperidad de los ciudadanos de los estados miembros. Su camino ha sido lento y tortuoso para conseguir primero una unión aduanera, después la libre circulación de factores productivos (más del capital que del trabajo en la práctica) y, posteriormente, una sola moneda, el euro, que comparten en la actualidad 20 de los 27 países miembros.

En el proceso, además de la inicial política agrícola comunitaria con objeto de lograr la autonomía y suficiencia en este terreno, se ha desarrollado una política regional para ayudar a los territorios menos desarrollados a través de varios mecanismos comunitarios (Feder, Fondo Social Europeo y Fondo de Cohesión básicamente) a partir de 1989.

Una de las críticas al diseño institucional de la Unión Europea ha sido la reducida dimensión del presupuesto comunitario (1% del PIB de la UE), en especial, en comparación con la dimensión de los presupuestos públicos nacionales (en torno al 50% del PIB nacional), de forma que la política regional apenas suponía el 0,4% del PIB de la UE. A pesar de su reducido tamaño no hay que menospreciar sus logros, como se puede comprobar en España, receptor habitual de fondos estructurales, entre los primeros destinos en volumen hasta la ampliación al este en 2004.

Una de las críticas al diseño institucional de la Unión Europea ha sido la reducida dimensión del presupuesto comunitario

El desarrollo del proyecto europeo se encontró con una muy grave situación en 2010, cuando la severa crisis provocada por los activos estructurados repercutió de forma muy acentuada en la mayor parte de los países miembros y, en especial, en aquellos con otros problemas propios como fue el caso de España (burbuja inmobiliaria y financiera propia). A diferencia de los tiempos de bonanza anteriores en los que se contó con la protección del euro y un tipo de interés único, se comprobó que era posible sufrir una tensión asimétrica en los distintos países dependiendo de los fundamentos macroeconómicos de cada uno. Las primas de riesgo para financiar la deuda pública eran distintas (muy elevadas para Grecia, España, Portugal e Italia) hasta el punto de hacer peligrar la existencia de la moneda única.

La intervención de Draghi, presidente del Banco Central Europeo, con su celebérrima frase “whatever it takes” en 2012 obró el milagro de calmar la situación y lograr estabilizar los mercados lo suficiente para adoptar medidas complementarias que fortalecían la política fiscal de la Unión europea con un mayor control nacional ejercido de forma mancomunada.

Las cosas caminaban con sus tiras y aflojas habituales en el proceso de avance del proyecto europeo cuando llegó la pandemia. La Covid-19 impactó en la economía en 2020, creando una situación de paralización de la actividad económica desconocida, incluso mayor a la que se sufre en una guerra. Entre las muchas medidas adoptadas en la Unión Europea quiero poner el foco en la aprobación de los Fondos Next Generation (21 de junio de 2020) por valor de 806.925 millones de euros, contando como elemento central con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) dotado con 723.825 millones de euros (14 de diciembre de 2020).

Su puesta en práctica se habilitó a través de transferencias directas, es decir subvenciones que no se deben devolver, y préstamos, repartidos más o menos a partes iguales. La asignación a España ha sido de 163.000 millones de euros para utilizar entre 2021 y 2026, de los cuales cerca de 70.000 millones serán en forma de transferencias directas. Así, nuestro país se convertía en el segundo receptor en términos porcentuales (casi una quinta parte) después de Italia (algo más de la cuarta parte del total)

España se convirtió en el segundo receptor de fondos europeos después de Italia, con casi una quinta parte del total

De acuerdo con el resumen institucional: “NextGenerationEU tiene como objetivo responder de manera conjunta y coordinada a una de las peores crisis sociales y económicas de nuestra historia y contribuir a reparar los daños causados por la pandemia. Con estos fondos, la Europa posterior a la COVID-19 debe ser más ecológica, más digital y más resiliente a los cambios y retos del futuro”, es decir, no se trataba solo de ayudar a superar la crisis sino a mejorar las estructuras económicas y sociales para afrontar mejor las próximas, lo que conlleva implícitamente que los países con más deficiencias, entre los que se encuentra España, deben realizar más esfuerzos para converger con los más preparados.

Para acceder a los fondos, los estados receptores tuvieron que presentar un Plan nacional de recuperación y resiliencia en los que se recogían sus programas para “intensificar el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social, así como acelerar las transiciones ecológica y digital” dentro de una determinada distribución del gasto en cada uno de los objetivos mencionados.

El plan español (aprobado en junio de 2021) recoge 20 grandes programas y para liberar los recursos financieros adjudicados debe ir cumpliendo una serie de hitos pactados con la Unión Europea. Después de conseguir la aprobación del cuarto pago, la cantidad dispuesta supera ligeramente los 48.000 millones de euros después de cumplir 181 hitos de los 416 pactados.  

En este momento de su aplicación aparece una cuestión relacionada con el cumplimiento de los hitos: ¿el hecho de aprobar una norma es suficiente para considerar cumplido el carácter estructural asociado a cada hito por los fondos Next Generation? No tengo conocimiento sobre el contenido de todos los temas incluidos en el PRTR, pero después de analizar detenidamente las nuevas normas sobre empleo, incentivos a la contratación laboral, pensiones, subsidio por desempleo o vivienda, tengo muy serias dudas sobre su efecto real para mejorar el empleo, la sostenibilidad financiera de las pensiones o el acceso a la vivienda. Todos ellos asuntos en los que la economía española tiene deficiencias muy severas que hay que corregir si queremos converger en la renta por habitante con los países más avanzados de la Unión Europea.

Tras la aprobación del cuarto pago, España ha cobrado 48.000 millones de los NextGen después de cumplir 181 hitos

Por otra parte, la actuación de la Comisión Europea parece centrarse exclusivamente en reclamar hitos legislativos con independencia de su implementación efectiva mediante la aplicación de reformas estructurales. El control de legalidad del gasto parece prevalecer sobre el objetivo enunciado en la normativa de los fondos Next Generation de facilitar la convergencia social y económica entre países miembros. En última instancia, parecen coincidir dos objetivos diferentes pero funcionales para las dos partes, el de la Comisión de ejecutar los fondos para presentar como un éxito su novedosa iniciativa y la del gobierno español de acceder a nuevos recursos que oxigenan los márgenes de inversión limitados por la composición del presupuesto (muy escorado en gasto corriente, en especial pensiones).

Una de las principales novedades, en mi opinión la más destacada, de los fondos Next Generation ha sido su forma de financiación, la Comisión Europea recibió el mandato del Consejo de emitir 750.000 millones de euros de deuda en los mercados internacionales de capital en nombre de los 27 estados miembros, de acuerdo con el peso económico de cada país. Creo no equivocarme al decir que nos encontramos ante un cambio rupturista al asumir una mutualización tan importante de deuda para financiar a los países menos ricos, la mitad de ella a fondo perdido.

Con la información disponible hasta la fecha, me surge la pregunta sobre cuál será la valoración de los países acreedores, es decir, aquellos que están poniendo dinero en el programa, si no se logran los objetivos marcados y piensan que los fondos no se han utilizado correctamente por los países destinatarios. De ser así, y me gustaría que no se cumpla esta hipótesis, el proyecto europeo podría haber perdido una gran oportunidad para avanzar en el desarrollo de programas y políticas comunes financiados con una fórmula de progresividad en la que aportan más los territorios más ricos; y lo peor, los países menos ricos, entre ellos España, no tendremos argumentos para reclamar al haber sido responsables del resultado.