En todos los países se observan diferencias interterritoriales significativas en PIB per cápita y, de ahí, en las bases imponibles y las recaudaciones tributarias; también en el coste per cápita de los servicios públicos. Por eso, la descentralización de competencias de gasto e impuestos provoca disparidades en la capacidad financiera propia de los gobiernos subcentrales para prestar servicios. España no es una excepción a esta realidad, ya que existen divergencias sustanciales en las capacidades fiscales y las necesidades, y hemos alcanzado uno de los niveles más altos de descentralización a nivel internacional. Por lo tanto, la nivelación interterritorial es un asunto de gran importancia para garantizar la equidad en el acceso a los servicios públicos.

Hasta la fecha, el sistema ha apostado por una nivelación muy fuerte. En consecuencia, la descentralización no ha hecho que los territorios con menor PIB per cápita cuenten con menos recursos por habitante. Basta recordar aquí que el presupuesto por habitante de la Junta de Extremadura es significativamente superior al de la Comunidad de Madrid o al de la Generalitat catalana. Pero es verdad que la dimensión de la nivelación no está exenta de problemas y retos.

En primer lugar, existe una contribución muy limitada de las comunidades autónomas forales al proceso de nivelación. Esta realidad genera sentimientos de agravio comparativo en otras autonomías que tienen una capacidad y esfuerzo fiscal similares, pero cuentan con ingresos per cápita mucho más bajos que las regiones forales.

En segundo lugar, hay diferencias en los recursos por habitante entre las comunidades autónomas de régimen común que no se explican por las diferencias en las necesidades de gasto que el propio sistema de financiación calcula y toma como referencia. Es conocida la situación de infrafinanciación en la Comunidad Valenciana y Murcia. Por otro lado, existen regiones que reciben sistemáticamente más recursos de los que necesitan según el modelo de financiación. En resumen, la nivelación produce resultados finales inconsistentes.

En tercer lugar, sabemos que la fórmula actual de los habitantes ajustados puede mejorarse, tanto en términos de las variables que se incluyen como en las ponderaciones asignadas en la actualidad.

Por último, pero no menos importante: el grado de nivelación del sistema es una variable sujeta a elección. Y no todos los ciudadanos tienen la misma opinión al respecto. De hecho, si observamos a los países federales de referencia, han optado por equilibrios y enfoques niveladores muy diferentes. En los polos se sitúan Estados Unidos, que renuncia a contar con un programa de transferencias de nivelación explícito, y Australia, que calcula meticulosamente las necesidades de los estados y garantiza una nivelación completa. En posiciones intermedias, Suiza y Canadá optan por fórmulas de alcance parcial, mientras que Alemania se acerca, pero no llega, a una nivelación completa.

Los resultados de un trabajo publicado por FUNCAS hace unos meses (disponible en https://www.funcas.es/documentos_trabajo/la-nivelacion-interterritorial-en-espana-que-piensan-los-ciudadanos/) muestran el origen de la dificultad para resolver los asuntos anteriores. Primero, porque falta información. En su conjunto, las respuestas a las preguntas sobre la familiaridad con el modelo apuntan a que solo uno de cada cuatro ciudadanos superaría una prueba básica de conocimiento. Segundo, porque los sentimientos de agravio comparativo están muy extendidos, sin que exista un soporte estadístico objetivo que lo fundamente: el sentimiento es particularmente intenso en algunas de las comunidades autónomas comparativamente bien tratadas por el sistema de financiación de régimen común y se sitúa en la media o por debajo en territorios que sí afrontan situaciones objetivas de infrafinanciación. En tercer lugar, porque colectivamente y a escala española no existen dominancias fuertes ni en si la nivelación debe abarcar todos los servicios o ceñirse a los fundamentales; o si debe centrarse en nivelar capacidades fiscales o seguir centrado en nivelar necesidades de gasto. Incluso la corrección del diferencial en la financiación que proporciona el régimen foral alcanza un 43% de respuestas a favor, frente a 45% que no se pronuncian y 12% que estarían en contra.

Con estos mimbres, es justificable ser pesimista sobre la probabilidad de ser capaces de consensuar posiciones en el frente de la nivelación. Pero su inverso también debería ser cierto: ayudaría el que un número cada vez mayor de ciudadanos comprendan los fundamentos y resultados del modelo. Además, el debate público debería estar basado en cifras objetivas, los principales partidos políticos deberían hacer un esfuerzo por compartir el diagnóstico sobre la nivelación interterritorial del sistema y el grado de nivelación preferido mayoritariamente; deberíamos empujar para que el Consejo de Política Fiscal y Financiera cuente con una unidad técnica de análisis independiente que proporcione los materiales necesarios para lo anterior, y también para que genere propuestas concretas sobre las variables de necesidad de gasto y las estimaciones de recaudación normativa.

Deberes para la próxima legislatura.