Hace unos días, FUNCAS presentó un número especial sobre la reforma de las reglas fiscales (disponible en https://www.funcas.es/revista/la-reforma-de-las-reglas-fiscales/) en el que he participado, encargándome de la dimensión autonómica y local. En lo que sigue sintetizo las conclusiones principales.

La reforma de las reglas fiscales europeas va a obligar a España a revisar su propio marco de estabilidad fiscal. Esta revisión de la normativa interna incluirá, como no puede ser de otra manera, a las comunidades autónomas y las corporaciones locales y haciendas subcentrales. No obstante, la Unión Europea no dice nada sobre cómo debemos hacerlo. Entienden que eso es un asunto interno de cada país, lo que nos otorga amplia libertad para buscar las mejores fórmulas a la luz de los problemas y debilidades detectadas. La realidad es que en España hemos optado por sucesivas combinaciones de restricciones, límites y reglas fiscales. Sin duda, no nos ha faltado voluntad legisladora, pero los resultados son claramente mejorables.

En todo caso, es verdad que existe una clara simetría entre el escalón local y el autonómico. La norma general para las corporaciones locales es el superávit desde 2012 y, con ello la reducción de su ratio de deuda sobre el PIB, desde el 4,3% al 1,8% hoy. La explicación fundamental se halla no tanto en la normativa de estabilidad como en la caída del gasto local al abandonar competencias no obligatorias, de acuerdo con lo establecido por ley en 2012. A ello, hay que añadir la escasa sensibilidad cíclica de las fuentes tributarias locales. Esta realidad es compatible con el consenso en la necesidad de una reforma del sistema de financiación local, o del reparto competencial entre niveles de gobierno. Pero es evidente que hoy las corporaciones locales en su conjunto no son fuente de preocupación en el ámbito estricto de la estabilidad fiscal.

La realidad autonómica es muy diferente. Si en 2010 la deuda del conjunto de CCAA suponía el 11,6% del PIB español, en 2022 se sitúa en 25%, según las estadísticas del Banco de España. En el ámbito de la OCDE, solo en Canadá los gobiernos intermedios presentaban una ratio de deuda más elevado con datos previos a la pandemia. La Gran Recesión provocó un hundimiento de ingresos que, solo en parte, fueron compensados por recortes en gasto. El déficit alcanzó un máximo histórico del 5,2% en 2011 y solo a partir de 2016 el déficit autonómico ha logrado situarse por debajo del 1%, como muestra el gráfico adjunto. En contraste, la pandemia no ha provocado graves tensiones financieras. Los déficits en el trienio 2020-2022 se sitúan en cifras similares al del cuatrienio 2004-2007, en pleno boom económico. La explicación se encuentra, de nuevo, en decisiones adoptadas en el escalón central de gobierno. Pero a diferencia de lo ocurrido con las corporaciones locales, los buenos registros en déficit y deuda no se explican por abandono de competencias y consecuente recorte de gasto, sino por masivas transferencias de recursos adicionales.

Lago
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España

En definitiva, son factores de contexto los que acaban explicando el grado de cumplimiento de los gobiernos subcentrales con los objetivos de estabilidad. Por tanto, más allá de los cambios en la legislación de estabilidad presupuestaria, debemos abordar estos factores de contexto. En particular, necesitamos una reforma en el sistema de financiación autonómica para dar más autonomía y capacidad fiscal a las CCAA, eliminar las situaciones de infrafinanciación detectadas, dar margen a las CCAA ante nuevas necesidades y demandas estructurales en servicios públicos fundamentales, y dotar fondos de estabilización que permitan suavizar la dinámica del gasto a corto plazo. Además, son precisos cambios en el marco de gobernanza multinivel, con un reforzamiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera y la Conferencia de Presidentes; la función supervisora de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) debe ser ampliada; y, en fin, resulta necesario encontrar una solución a la deuda acumulada en los mecanismos extraordinarios en la última década, altamente concentrada en algunas autonomías.

He de confesar que no soy muy optimista en la mayoría de estos frentes. Porque son muy complejos desde el punto de vista político si no se afrontan con visión de estado y perspectiva federalista. Si nos empeñamos en hacerlo con el sombrero autonómico de cada uno o con una perspectiva centralista, será imposible. Necesitamos foros y organizaciones de ámbito estatal que cultiven la perspectiva federalista, que reflexionen sobre estos problemas desde el respeto a la diversidad y a la autonomía, pero sin estar pensando en priorizar los intereses de tal o cual territorio. Necesitamos acuerdos entre los partidos grandes de ámbito estatal.

O reaccionamos o estamos condenados a no avanzar y a que los problemas se enquisten.