Argumento en este artículo la que creo constituye hoy la única vía de reforma de la financiación autonómica posible y quizás aceptable para Cataluña, si se quiere encajar parte del puzle de las CC.AA. que, como aquella, actualmente cuestionan el estado de las autonomías. Por el momento, el sistema vigente se basa en un constitucionalismo unitario que (i) fiscalmente estima las necesidades de gasto de las Comunidades (a través de parámetros con variables más o menos definidas, ponderadas y moduladas con fondos y subfondos ad hoc),  (ii) con la decisión dominante del Estado (dominio del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que cuenta con mayoría absoluta), (iii) reflejada en transferencias (revestidas más o menos de participación en una cesta de impuestos), (iv) con discrecionalidad en las revisiones, que alejan el sistema de lo que podría considerarse un pacto (federalismo, foedus, pacto), y (v) desde el supuesto que la soberanía fiscal es única y no compartida (‘no hay catalanes, sino españoles que viven en Cataluña’).

Mantengo por ello una posición contraria a la afirmación de que España se ha situado entre los países más descentralizados de la OCDE (ciertamente ¡no en términos de ingresos ni de responsabilidad fiscal!), careciendo de figuras tributarias que transparenten la autonomía tributaria. Me pronuncio contra la nivelación total, por entender que desvirtúa la responsabilidad fiscal exigible de un modelo que aspire a ser de corte federal; sin solución ante la complejidad que produce la vía de estimación objetiva de “necesidades fiscales de gasto”. Y abogo por la eliminación explícita de la cláusula de statu quo, esto es, que nadie pierda financiación ni en términos abosolutos ni relativos (¡!), para reclamar de una vez por todas la evaluación de los efectos de la nivelación ‘solidaria’ sobre las bases de la desigualdad personal y no sólo de la territorial.

La propuesta que creo más adecuada consiste en añadir a la vía actual de financiación, que continuaría basada en la estimación de las necesidades fiscales, un pacto fiscal para aquellas CC.AA. que lo desearan. Este partiría de la capacidad tributaria de las Comunidades para alcanzar, a partir de ésta, un nivel de nivelación predeterminado: un más/menos respecto a valores medios.

El esquema propuesto se basaría en el siguiente iter: (i) se computarían las capacidades tributarias de cada Comunidad Autónoma, como ahora se hace aunque sin mayores ajustes; (ii) se comprobarían las diferencias respecto de la media de recursos normativos (per cápita, en términos reales de capacidad de compra, de lo que adquiere un euro de subvención en los territorios, sin otros ajustes); (iii) se determinaría una regla de diferencias máximas aceptables en los recursos finales per cápita; (iv) se establecería la nivelación horizontal desde las CC.AA., según una regla acordada (del tipo cesión de la progresividad fiscal contenida en el IRPF de las Comunidades, como diferencia entre el peso relativo del PIB de cada Comunidad y su recaudación normativa en el impuesto sobre la renta), (vi) a esta se añadiría la nivelación vertical que la Administración General del Estado discrecionalmente desease ejercer a partir de sus propios recursos (indicadores aquí de necesidad relativa y del objetivo global de nivelación que se predeterminase). 

Si se aceptara el modelo de ‘capacidad fiscal’ como opción para las Comunidades que no deseen mantenerse en la vía de la ‘necesidad fiscal’, se transparentaría un mayor riesgo financiero respecto del modelo más garantista basado en necesidades, a cambio de más autonomía y responsabilidad fiscal. Y supondría una aproximación al concierto foral -a reconducir también en la línea anterior.

Se trataría, por tanto, de una opción abierta de dos vías para el período quinquenal de referencia, sin compensaciones exigibles tras elección de uno u otro mientras se mantenga en el interín. Con el cómputo de la capacidad fiscal (ya sea vía cien por cien de IRPF o a través de una cesta que combine, a iguales recursos totales actuales, más IRPF y menos participación en impuestos indirectos) y una contribución horizontal de nivelación (según la diferencia, como comentamos, entre la recaudación fiscal relativa de cada Comunidad en IRPF y su renta relativa, de acuerdo con recaudaciones normativas y acuerdos legales en IRPF). Con ello se cedería la progresividad fiscal resultante de las diferencias personales de renta sobre el territorio, de modo pautado y con actualización automática. El indicador de recursos reales per cápita actuaría tan sólo como eje de la nivelación vertical: la que va a cargo de los impuestos que mantenga el Estado. Dicha nivelación cesaría cuando resultase un cambio que no respetase la ordinalidad de las capacidades fiscales iniciales.

A todo ello se añadiría una serie de cambios normativos relativos a los tributos cedidos para ahondar en la autonomía tributaria y en el reforzamiento de la capacidad fiscal de las CC.AA.

Esta es, a mi entender, la única manera posible de reconducción general del sistema de financiación autonómica en la actual situación. Y creo firmemente que en algún momento tocará afrontarla.