En l’actual contrarellotge per consensuar una llei d’amnistia pels fets del procés d’independència de Catalunya com a requisit perquè Pedro Sánchez tingui els vots d’ERC i de Junts per a la seva investidura, parlem amb Joan Ridao i Martín (Rubí, 1967), exdiputat d'ERC, professor agregat de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona (UB), lletrat del Parlament (està en serveis especials), i actualment també és director de l'Institut d'Estudis de l'Autogovern (IEA). En la seva etapa política, va compaginar el càrrec de secretari general d'ERC i portaveu del grup d'ERC al Congrés dels Diputats fins al 2011.
Ridao és un dels autors, juntament amb altres juristes, com Joan J. Queralt, de redactar l'única proposta articulada sobre una llei d’amnistia per al procés, presentada per ERC al Congrés dels Diputats i rebutjada. Aquesta norma va ser recollida i impulsada per les entitats Òmnium i Amnistia i Llibertat que el 2021, després d’introduir alguns canvis -com ara retirar els policies de les càrregues de l’1-O com a possibles amnistiats-, la CUP i Junts van acceptar amb ERC, de portar-la al Congrés, sense que la Mesa permetés ni tan sols el seu debat. D’aquest redactat català s’ha emmirallat la proposta de Sumar, feta pública recentment. De tot plegat, ens contesta, el Ridao jurista, que aposta per "una negociació tècnica i discreta", però també el Ridao polític quan critica obertament "les gesticulacions de Sumar" i les posicions de "punt i final" del PSOE.
És un dels autors de la primera proposta de llei d’amnistia pels fets del procés, feta pública el 2020. Què significa per a vostè que ara juristes espanyols o que alguns sector de Madrid ja no qüestionin que una llei d'amnistia és possible i que és constitucional?
És un fet positiu que hi hagi col·legues des de l'esfera del dret constitucional i també del dret penal que acceptin l'amnistia com un fet constitucionalment possible i també com un fet políticament necessari. Però hi ha un intensíssim debat en aquests moments, un debat jurídic perquè la dreta mediàtica cada dia reflexa l'opinió de juristes de llarga trajectòria, molt refractaris. Però al mateix temps, això evidencia una altra cosa que aquest és un debat jurídic però eminentment polític. Algú fins i tot ha dit moral.
A quins polítics es refereix?
Per exemple, Aznar va dir fa pocs dies que això podia remoure els fonaments d'Espanya i que això era una autèntica desviació tràgica de la història d'Espanya. Un altre argument de caràcter polític és plantejar el no a l'amnistia com una espècie de cambalatxe i com un acord només per a la investidura. Aquest és un argument d'oportunitat, un argument de conveniència, un argument polític, però en cap cas un argument jurídic. Aquest és un debat que polaritza molt des del punt de vista polític. I, òbviament, els juristes no són aliens a aquesta dinàmica.
La prova que és un debat polític, és que, per exemple, Aznar va dir fa pocs dies que això podia remoure els fonaments d'Espanya
En relació a aquests juristes espanyols, vostè va coincidir en un debat al Col·legi de l’Advocacia de Barcelona amb el catedràtic de Dret Penal Gonzalo Quintero Olivares, que al final admet la legalitat de l’amnistia, tot i la crítica ferotge que fa al govern del PSOE.
Quintero va fent articles al diari El Mundo que contesta a altres que escriuen en el diari El País, perquè aquí hi ha un diàleg entre la dreta i l'esquerra mediàtica espanyola entorn a si el Tribunal Constitucional s'havia pronunciat fins a vint i dues vegades a favor de l'amnistia. Quintero insisteix que això no es pot denominar pròpiament amnistia. Quintero crec en l'últim article es manifesta favorable a l'amnistia, però clar, fa un pronunciament en abstracte. És a dir, el que fa ara Quintero, com altra gent de la seva condició, és que accepten aquesta amnistia en abstracte com a perfectament constitucional i que encaixa amb el dret penal espanyol, però quan això es posa en relació amb el procés i, en definitiva en el conflicte polític entre Catalunya i Espanya, no ho accepta.
La proposta de Sumar sobre una llei d’amnistia pels fets del procés gairebé és idèntica a l’elaborada per vostè amb d’altres juristes per a ERC.
A la primera pàgina del document de Sumar fa una nota prèvia dient que han trobat inspiració i, per tant, han tingut en compte dues proposicions de llei: una que va presentar Esquerra Republicana i una altra que, a instància d'un impuls d'entitats com Òmnium Cultural i Amnistia i Llibertat van demanar els grups parlamentaris independentistes del Congrés. És una deferència que ens citi.
La seva proposta de llei va ser rebutjada en el Congrés per inconstitucional.
Vaig rebre l'encàrrec i juntament amb uns altres companys, de redactar una proposició de llei d’amnistia. Va ser molt costosa, molt laboriosa, perquè vam haver d'examinar el dret comparat i fonamentar constitucionalment i també penalment la mesura. La vam fer la primavera del 2020 i al març del 2021 la Mesa del Congrés va inadmetre la proposta impulsada per les entitats i els partits independentistes. Va dir per ser ‘palmàriament inconstitucional’, la proposició de llei.
No n'està d'acord?
No. La Mesa del Congrés podia haver admès la proposició de llei i podia haver estat debatuda en el ple del Congrés, i evidentment ara no ho tornarà a fer perquè el context de la conjuntura és més propici. És a dir, s’hauria d’haver permès el debat que es diu de la presa en consideració, igual que es va fer amb el Pla Ibarretxe i del projecte d'Estatut de Catalunya. Però en aquest cas, es va fer valer la doctrina del Tribunal Constitucional més recent en contra de determinats acords de la Mesa del Parlament i, per tant, de manera insòlita no es va poder discutir. I es va fer amb un petit informe, que no es pot qualificar així, dels lletrats en contra de l'admissió, i em sembla absolutament injustificable. El dret de petició de les entitats va acabar llanguint poc a poc a la taula de la comissió corresponent del Congrés dels Diputats. Imagina't com han canviat les tornes i la situació política, encara que només sigui per parlar-ne.
I què opina de la proposta d’amnistia de Sumar?
En la primera part del document dels juristes, com deia abans, la inspiració es veu que ve de la proposta que vam fer. I en canvi, hi ha una tercera part que és molt poc concreta amb relació a l'àmbit d'aplicació de l'amnistia. Potser acota una mica temporalment, però en canvi no concreta un tema rellevant com és l'àmbit objectiu. A més, hi ha hagut determinants actors que intervenen en la negociació d'una eventual amnistia que han optat per la discreció i d’altres no.
Es refereix a Sumar?
Aquest és un mal que no vol soroll, com diem en català, i hi ha qui ha optat per la gestualitat o per fer plantejaments, a més a més, amb un interès més polític. Aleshores, en aquest sentit, era d'esperar que, amb l'expectativa que s'havia generat, doncs la proposta fos més concreta. És l'únic retret que tinc a fer. Però hi insisteixo, és un document que coincideix amb la fonamentació amb les nostres propostes, però després, a l'hora de la concreció del detall, no incorpora un text articulat ni precís.
Què falta concretar a la proposta de Sumar?
Alguns elements que per mi són rellevants com és l'àmbit objectiu de la norma que és definir molt concretament quins fets d'intencionalitat política són els que són amnistiats. En aquest sentit, en el dret comparat hi ha diferents tècniques que s'utilitzen. Una és descriure els fets que es diuen típics en el sentit que estan en el Codi Penal tipificats. I, fins i tot precisar quin és el tipus delictiu corresponent al Codi Penal. Una altra possibilitat és incloure un catàleg més o menys exhaustiu de causes des del punt de vista penal, administratiu o de responsabilitat comptable. Per tant, hi ha diferents possibilitats aquí. Sumar fa una reflexió entorn a quin tipus d'infraccions penals i administratives entrarien en l'àmbit de l'amnistia, però no les precisen.
El PSOE ja ha expressat que la proposta de Sumar no és la seva.
El PSOE, ja ho han dit diferents dirigents polítics dels partits que intervenen en aquesta negociació, ha establert una negociació discreta. I per tant, això vol dir que els termes de l'amnistia que planteja el PSOE són coneguts per la resta dels actors. Precisament, és per aquest motiu que, en aquest context de negociació discreta, sobta l'interès per posar en valor o en relleu una proposta de part com la de Sumar, que és perfectament legítim. Però per això dic que el més rellevant aquí és fer una negociació discreta, tècnica i que en tot cas, quan culmini, doncs vegi la llum.
Està en l’equip de negociadors d’ERC?
No, aquesta negociació la fan altres. La meva contribució, com la de molta altra gent i molts, molts juristes ha estat, diguem-ne, assessorar en el seu moment. La matriu de la proposta que en bona part hi ha sobre la taula té origen en la nostra proposta de 2020 i del 2021. La nostra feina ha estat contribuir a divulgar les raons que fonamenten la plena constitucionalitat de la llei d'Amnistia i, evidentment, ajudar i remar a favor d'això.
En la seva primera proposta de llei d’amnistia incloïa els policies investigats per les càrregues a votants de l’1-O, i en la segona, els partits catalans els van treure en presentar-la al Congrés. Què s’hauria de fer?
És possible precisar una miqueta més aquesta possible exclusió i crec que la solució seria excloure als agents acusats pels delictes de tortures o contra la integritat moral que vulnera l'article 3 del Conveni Europeu de Drets Humans. No és recomanable una exclusió d’una de les parts en l’amnisita, sinó determinats fets, que aquest cas s'imputen als cossos i forces de seguretat de l'Estat.
Tot i que no es pot parlar de casos concrets, Junts havia proposat que l’amnistia ha d’incloure Laura Borràs.
Aquesta és una qüestió d'ordre més polític que no pas tècnic jurídic. Inicialment, aquesta amnistia es planteja per a uns fets d'intencionalitat política vinculats a la realització d'una convocatòria de promoció del referèndum de l'1 d'octubre i el 9-N o bé el plantejament de la demanda del dret a l'autodeterminació. Per tant, aquest és el fet que connecta, no només les causes o expedients de responsabilitat administrativa i comptable que puguin ser objecte d'amnistia.
Hi ha independentistes que afirmen que estan en contra la llei d'amnistia perquè Espanya quedarà deslliurada de l’examen del Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH), que recentment ha acceptat les demandes dels presos polítics catalans.
El que el Tribunal Europeu dels Drets Humans avalua és la possible violació dels drets humans que estan previstos en el Tractat de la Unió. Crec que l’avaluació de si s'ha vulnerat el dret a una tutela judicial efectiva com es denuncia, no és incompatible amb l'amnistia. A més, la mateixa llei d’amnistia podria preveure i contemplar una expressa reserva d'accions, no només davant del tribunal europeu o la continuïtat d'aquestes accions i la possibilitat també dels recursos d'empara davant del Tribunal Constitucional. Per tant, això té solució.
La llei d’amnistia podria preveure i contemplar una expressa reserva d'accions, com ara davant del tribunal europeu
I, amb els nous magistrats del Tribunal Constitucional, amb majoria progressista, creu que és més fàcil que donin el vistiplau a una llei d’amnistia?
Evidentment, la configuració de l'actual Tribunal Constitucional no vull dir que és més propícia, simplement és diferent a la que hi havia fins fa uns mesos. Vull recordar que la doctrina del Tribunal Constitucional hi ha 22 resolucions que esmenten l’amnistia, però realment rellevants n'hi ha tres. El Tribunal Constitucional no ha declarat directament la constitucionalitat de l'amnistia, però hi ha dit tres coses que són importants: el primer és que és un fet que s'ha de qualificar com a excepcional; en segon lloc, ha dit que és una mesura que és important i que cal tenir en compte en moments de consolidació de nous valors, no diu de canvi de règim. I finalment, crec que aquest és l'argument més rellevant: diu que és una opció legítima del legislador, per tant, el que està dient és que les Corts Generals són sobiranes per fer aquesta llei. Les Corts Generals tenen la capacitat no només d'interpretar la Constitució si no d'actualitzar de manera permanent la voluntat del constituent. És a dir, allò que va dir el constituent l'any 1978, les Corts Generals ho pot interpretar a la llum de la nova realitat i, per tant, del 2023.
El TC diu que les Corts Generals són sobiranes per fer una llei d'amnisita
A més, cal tenir en compte que el Tribunal Constitucional no examina les qüestions de manera aïllada, sinó que ho fa en diàleg amb altres jurisdiccions. Per exemple, hi ha pronunciaments de la cort suprema italiana i també del Tribunal Constitucional Federal alemany que en relació a l'amnistia han dit que és vàlida per donar satisfacció a un conflicte de naturalesa política. Han dit també que l'amnistia és vàlida per garantir la indemnitat dels sindicalistes que han participat en una manifestació o en un acte violent, i fins i tot, si no recordo malament, hi ha alguna sentència que parla directament de sublevacions i, per tant, de sublevacions populars. En el cas espanyol serien bàsicament les sentències: de l'any 83 i una de l'any 86, que diu això en diàleg amb altres jurisdiccions.
Hi ha qui insisteix que la Constitució no cita ni preveu l’amnistia.
Estan sortint o aflorant diferents arguments que són perfectament vendibles, el primer dels quals és l'argument que la Constitució no preveu l'amnistia. Òbviament, el fet que no estigui previst no determina necessàriament que hi hagi una prohibició implícita. En tot aquest debat, també s’afirma que la Constitució no parla de l'autodeterminació, i que evidentment està prohibida. Home, és diferent, perquè clarament la Constitució sí que afirma la unitat de la nació espanyola, però no parla de l'autodeterminació. En segon lloc, les normes s'han d'interpretar sistemàticament. La Constitució no en parla ni per bé ni per mal. Però, per altra banda, hi ha en el nostre ordenament lleis com la Llei de la Memòria Democràtica del 2022, les amnisties fiscals del 2015, que evidentment no són exactament una amnistia, però que tenien com a conseqüència aparellada exonerar de responsabilitat penal a determinats contribuents. Hi ha diferents decrets que regulen i preveuen l'amnistia com a causa d'exempció de responsabilitats als funcionaris de l'Administració de Justícia, al personal de l'Administració General de l'Estat, fins i tot a les policies locals. I finalment, hi ha una referència molt clara en l'article. 666.4 de la Llei d'Enjudiciament Criminal. Per tant, des d'aquest punt de vista, el nostre ordenament parla de l'amnistia, no es pot dir que és un bolet que apareix ara de nou.
Un cop aprovada, la llei d’amnistia haurà de ser aplicada per jutges i tribunals. Què s’ha de fer perquè interpretin la norma sense desviar-se de l'objectiu fixat pel legislador, com ha passat amb la Llei del ‘només sí és sí’ o la reforma del delicte de malversació de fons?
Tant l'indult com l'amnistia són del mateix gènere que és el dret de gràcia. És evident que són institucions diferents. És a dir, en el cas de l'indult estem parlant d'una mesura de gràcia individual o individualitzar-la per raons d'utilitat pública, per raons de justícia, per raons d'equitat. I evidentment, ho acorda el Govern per decret, que té legitimitat democràtica però no directa. En canvi, en el cas de l'amnistia és evident que estem davant una mesura de gràcia de caràcter d'abast general que no és ad hóminem, que es fonamenta en raons polítiques i, sobretot, i que aquest és l'argument fonamental, que l'adopta el Parlament que té aquesta legitimitat democràtica. I aquest és el principal argument per justificar també que és una llei singular, que no vulnera el principi d'igualtat ni vulnera la prohibició de que els poders públics adoptin mesures arbitràries, ni qualsevol d'aquests altres arguments, com ara la tutela judicial. Simplement perquè l'interès general aconsella que el legislador, en un determinat moment, adopti una llei d'aquesta naturalesa i, per tant, des d'aquest punt de vista.
L'interès general aconsella que el legislador, en un determinat moment, adopti una llei d'aquesta naturalesa
En el debat a l’Icab, que et referies abans, es va tractar el model ideal de la justícia punitiva del segle XXI. Van sortir exemples de justícia restaurativa, com per exemple l'amnistia decretada fa molt poc a Portugal amb relació amb menors o joves d’entre 16 i 30 anys perquè no entressin a presó. A Itàlia també ho han fet sovint. També hi ha supòsits de justícia transicional, és a dir, no només de canvi de règim, com la que hi va haver l’abril del 31 o a l’Espanya amb relació a la llei de 1977, entre el franquisme i la democràcia durant la transició. Es pot acordar una resolució negociada pacífica a un determinat conflicte pacífic.
Es refereix al conflicte d’Espanya i Catalunya?
Sí. Però no ens hem d'oblidar que el fonamental és que aquesta llei construeixi les bases equitatives i igualitàries perquè a partir d'aquí hi pugui haver una negociació equitativa entre les parts i l'entorn, que posi les bases de l'eventual resolució del conflicte polític entre Catalunya i Espanya. Crec que això és molt important.
Què és molt important?
Veig encara molts exponents del PSOE i del govern espanyol que insisteixen en relacionar la llei d'amnistia amb un punt i final, és a dir, amb una mena de compromís tàcit de no plantejar mai més cap reivindicació política. I, òbviament, això és un greu error. És un greu error. La llei d'amnistia no hauria de contemplar cap article que digui que ningú renunciï a res, perquè Espanya és una democràcia no militant. És a dir, aquí es pot plantejar qualsevol idea. Tot i que en el passat s'ha demostrat que no. Aquí es pot plantejar qualsevol idea democràticament, sempre que sigui respectant els procediments i per tant, i en segon lloc, és obvi que de cara al futur, posar el marcador a zero vol dir que òbviament es poden canviar coses del passat, però el que no implica és cap renúncia o cap transacció amb relació al futur.
És a dir, per a vostè Junts i Esquerra no poden va aprovar la llei d'amnistia, si el PSOE exigeix que sigui un punt final?
No soc ningú per donar consells, però és un error vincular aquesta llei d’amnistia al futur. Per entendre'ns, l'indult era una mesura de gràcia, que era una mesura puntual. Igual que la reforma del Codi Penal, que tenia uns efectes retroactius favorables. I ara estem davant d'una amnistia que el que ha de fer és extingir o eliminar qualsevol tipus de responsabilitat penal, comptable o administrativa per uns determinats fets, i posar el comptador a zero.Si posem el comptador a zero, vol dir que, òbviament, de cara al futur no es pot posar cap condicionant ni cap requisit a cap de les parts. Ara, això no vol dir que l'amnistia no impliqui un determinat judici polític sobre determinats fets. És a dir, caldrà veure quin preàmbul o quina exposició de motius acompanya la nova norma. Però és evident que un determinat judici polític sobre els fets és i haurà de ser-hi. Per exemple, l'actuació de les institucions de l'Estat. Caldrà trobar un equilibri delicat i intel·ligent. Hi insisteixo: l'amnistia no ha de suposar una exigència de renunciar a cap objectiu polític. Per tant, el PSOE s'equivoca quan fa aquest plantejament de punt i final.
El PSOE s'equivoca quan fa aquest plantejament de punt i final amb la llei d'amnistia
En segon lloc, evidentment, un judici polític sobre els fets del passat hi haurà de ser d'una o altra forma, encara que també podria ser que no hi fos, perquè la llei d'Amnistia de 1977 no té preàmbuls, que és un fet insòlit, però és un fet que es pot explicar per la dificultat de les parts a trobar un relat comú o un relat en què es pugui sentir còmode tothom.
I què diran els jutges?
La part dispositiva de la llei òbviament haurà de regular la temporalitat, haurà de regular l'àmbit subjectiu. Per tant, a quins fets s'adreça i després el procediment en cadascun dels àmbits processals corresponent el penal, la administrativa, comptable, etcètera. Qui ha d'interpretar la llei? El Tribunal Constitucional el que ha de fer és valorar l'aplicació de les Corts Generals o la interpretació que fa les Corts Generals de la Constitució. Però el Tribunal Constitucional primer no forma part del poder judicial i no és un legislador positiu, és a dir, no pot suplir la voluntat que emana els ciutadans i dels seus representants. Per tant, aquí hi ha diferents subjectes: el Parlament que legisla i per tant, és qui pot interpretar la Constitució; i en segon lloc, els tribunals que han de jutjar i fer executar allò que es jutja. I finalment, un Tribunal Constitucional que pot revisar la interpretació que n'han fet. Dit això, es pot plantejar un escenari en què alguns jutjats ordinaris, no només la sala penal del Tribunal Suprem. digui vull elevar una qüestió d'inconstitucionalitat d'acord amb l'article 163 de la Constitució al Tribunal Constitucional. La meva opinió és que un cop que es promulgui la llei d'amnistia, els seus efectes són pràcticament irreversibles.
I els partits unionistes?
El Tribunal Constitucional estarà cridat a pronunciar se, i no només perquè els jutges elevin una qüestió, sinó perque molt probablement més de 50 diputats o més de 50 senadors del PP i de Vox portin la qüestió via recurs. I per tant, dependrà molt també de la celeritat amb la que actuï el Tribunal Constitucional. Però insisteixo, els efectes des d'un punt de vista penal, seran, crec, irreversibles en el moment que entri en vigor la llei.
I què respon a exdirigents del PSOE com Juan Carlos Rodríguez Ibarra que afirma que la llei d’amnistia és una violació a 40 milions d’espanyols?
És un exabrupte i una exageració grotesca que no mereix cap tipus de resposta. Hi afegiria un argument més reposat amb relació a la naturalesa dels fets que van ser objecte d'enjudiciament per part del Tribunal Suprem i altres causes pendents. I és que cada dia hi ha més consens, no només a nivell intern, sinó també a nivell internacional, que els fets vinculats al procés no s'haurien d'haver jutjat mai, ni haver perseguit mai penalment. I sempre poso l'exemple del que diu la sentència 459/2019 del Suprem en relació a l'aplicació del 155. És a dir, el mateix Tribunal Suprem, que es va inventar una mena de violència ambiental que és un concepte que no existeix en cap país del món, arriba a dir que bé, que tant el referèndum de l'1 d'octubre com altres fets connexos eren absolutament irrellevants, perquè només calia donar una ullada al que deia el BOE quan va publicar l’article 155.
Si observem en el dret comparat, Canadà va optar per una solució més intel·ligent, quan la provincia del Quebec va organizar dos referèndum, en el 19897 i en el 1995. Per una banda, va aprovar una llei de la claredat per intentar fixar més o menys les regles d'un futur referèndum. I per l'altra banda, i això és el més important, la Cort Suprema del Canadà, l'agost de l'any 1998 emet un dictamen en el que diu: escolti'm, s'han de respectar els procediments i, per tant, la constitució federal; però evidentment no es pot menystenir l'expressió molt majoritària d'una part del territori del Canadà, en aquest cas la província del Quebec, i per tant el que es fa és buscar una solució política.
El mateix Tribunal Suprem, que es va inventar una mena de violència ambiental que és un concepte que no existeix en cap país del món, arriba a dir que l'1-O és irrellevant fent una ullada al BOE
És possible una solució política per a Catalunya?
Treure el conflicte polític de les mans dels jutges o de les togues, és precisament fer el mateix que en el seu dia es va fer el Canadà.
Ara, els Comuns han alertat que no hi ha temps per aprovar una llei d’amnistia, si la investidura ha de ser abans del 27 de novembre. Recomana una aprovació exprés?
Tècnicament és possible, una altra cosa és que sigui aconsellable. Una tramitació d’un procediment ordinari urgent o bé extraordinàriament urgent, que redueix el termini de tot a la meitat o fins i tot a una quarta part dels terminis normals, seria possible, però forçant moltíssim la màquina. No és convenient perquè surti una bona llei. Aquest tràmit, abreujat gairebé en un sol acte, per tant, no em sembla aconsellable. Per tant, lògic i normal seria que la llei experimentés una tramitació normal, que vol dir que abans de la investidura, si hi hagués un acord, els grups que la promouen la puguin presentar i debatre amb tranquil·litat.
Llavors, els partits catalans han de donar un xec en blanc a la investidura de Pedro Sánchez?
És una qüestió d'ordre polític, no és una qüestió tècnica. La pregunta és quines garanties hi ha? Les garanties són de naturalesa política, no jurídica. Això no és un contracte i per tant, les garanties són polítiques. Els polítics saben que en el dia a dia hi ha, òbviament acords, compromisos que es compleixen. Vull dir que hi ha maneres de constrènyer a fer complir els compromisos. D'entrada ja seria una cosa molt important i molt rellevant, d'altra banda, que abans del dia 27 de novembre, si hi ha un acord, registrin de manera conjunta un únic text. Jo crec que això seria un pas molt important.
Veu possible aquest pas?
Tot i que són unes negociacions discretes, complexes i que m'imagino que encara es guardaran durant algun temps, espero i desitjo que fructifiquin. Cada any es negocien els pressupostos. No veig cap element que pugui dificultar definitivament la consecució d'un acord.