El llamado “choque de trenes” era una expresión genuinamente vinculada a los años álgidos del procés independentista catalán. La confrontación entre dos legalidades y la legitimidad democrática que abocó al referéndum del 1 de octubre tensaban las costuras del régimen jurídico y constitucional del Estado. Y la colisión entre dos convoyes era una metáfora que, aunque el independentismo y el PP intentaban evitar, se instaló en el imaginario colectivo. Ahora, seis años y medio después de aquel momento, el choque entre instituciones se ha vuelto a instalar en la agenda política. Sin embargo, esta vez ha emigrado a Madrid y quien lo ha instigado ha sido el Partido Popular. Los dos trenes son el Senado y el Congreso de los Diputados, la vía es la ley de amnistía y la estación donde pueden chocar es el conflicto entre órganos constitucionales. De nuevo, el procés nos regala clases aceleradas de derecho constitucional.
📝 El PP se aferra al informe de los letrados del Senado para argumentar el choque con el Congreso
Esta figura, casi inédita en los últimos 45 años, emergió a principios de semana, cuando el informe de los letrados del Senado la planteó con pelos y señales. El dictamen jurídico, pedido por el PP, presentaba una especie de manual de instrucciones para plantear un conflicto entre órganos constitucionales. Un recorrido paso a paso. El documento trascendió el lunes por la noche, el martes por la mañana la gran incógnita era cuál sería el plan de actuación del PP y el mismo día por la tarde la portavoz en el Senado, Alicia García, fue la encargada de anunciar a bombo y platillo que querían “instar al Congreso” a retirar la ley de amnistía. Confirmado. El PP recogía el guante de los letrados y activaba el sexto conflicto entre órganos constitucionales de la democracia. Eso sí, el primero entre el Senado y el Congreso. Los populares, que alegan que la amnistía es una “reforma constitucional encubierta” que se ha tramitado como proposición de ley para “rebajar” la mayoría necesaria y minimizar el “peso” de la Cámara Alta, registraron el escrito formal al día siguiente. De esta forma, dieron el pistoletazo de salida a un procedimiento que no paraliza la tramitación de la amnistía y que puede acabar en el Tribunal Constitucional.
Hasta ahora, los conflictos entre órganos constitucionales habían enfrentado fundamentalmente, y con una única excepción, al poder legislativo y el poder ejecutivo: la Moncloa había chocado tres veces con el Congreso y una con el Senado. Ahora bien, la primera experiencia, en 1986, había sido entre el Consejo General del Poder Judicial y las Cortes Generales. De estos cinco, tres los protagonizó el Gobierno cuando lo presidía Mariano Rajoy. Los perdió en los tres casos: en dos ocasiones lo incitó y el TC no le dio la razón y en la otra el Alto Tribunal concluyó que había vulnerado las atribuciones de la Cambra Baja.
🔎 Los letrados del Senado guían el PP para entorpecer la amnistía: conflicto entre órganos constitucionales
1986: el CGPJ contra el Congreso y el Senado por la elección de los vocales del Poder Judicial
El primer conflicto entre órganos constitucionales de la democracia llegó en 1986, durante la tramitación de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La nueva norma regulaba que el Congreso y el Senado serían los encargados de escoger a los veinte vocales del Consejo General del Poder Judicial. El pleno del CGPJ consideró que las Cortes Generales (en las votaciones en el Congreso y en el Senado) habían “asumido indebidamente” la competencia de escoger a los doce vocales que tienen que ser nombrados entre jueces y magistrados, aunque la Constitución deja bien claro que la elección será “en los términos que establezca la ley orgánica”. Y eso es justamente lo que se estaba regulando. El CGPJ presentó un conflicto por las tres votaciones del proyecto de ley en los plenos del Congreso y del Senado y el TC, que agrupó las tres peticiones, acabó desestimándolas aduciendo que el conflicto planteado por el Poder Judicial era una “pretendida acción abstracta de inconstitucionalidad” que era “improcedente” plantear por “esta vía”.
El Constitucional descartó en 1986 que se pudieran aprobar medidas cautelares
Ahora, en pleno 2024, uno de los interrogantes que sobrevuelan la maniobra del PP es si el Tribunal Constitucional puede tomar una medida cautelar para frenar la tramitación de la ley de amnistía y dilatar su entrada en vigor. El Alto Tribunal ya se tuvo que pronunciar en esta dirección hace 39 años. En aquel momento, el CGPJ pidió “suspender los efectos” del artículo que regulaba los nombramientos de vocales del Poder Judicial para “evitar daños o perjuicios irreparables”. La respuesta del TC fue clara: “En los casos de conflictos, no está autorizada la suspensión”. El auto esgrimía que la Ley del TC “regula expresamente” las potestades de suspensión del tribunal (por ejemplo, con un recurso del Gobierno contra una ley autonómica), unos supuestos que “no pueden extenderse a casos diferentes de aquellos por los que están instauradas”.
En un recurso de súplica, el CGPJ insistió en que no pedía la suspensión de una ley, sino la “paralización de la efectividad” de un artículo, un argumento que el Congreso y el Senado tildaron de “eufemismo”. El TC reiteró que la legislación no prevé la potestad de suspensión, que, “para existir, tiene que estar prevista”. “El legislador no ha conferido al tribunal un poder de suspensión de la decisión”, remachaba la providencia.
1995: la Moncloa contra el Senado por haber frenado la despenalización del aborto
El Gobierno debutó en un conflicto entre órganos constitucionales en 1995. El incidente en cuestión, que se produjo en los últimos meses de la última legislatura de Felipe González, enfrentó al gobierno socialista y a la Mesa del Senado, donde el PP y CiU tenían mayoría absoluta. Se estaba tramitando en la Cámara Alta un proyecto de ley para permitir la interrupción voluntaria del embarazo en caso de que supusiera un conflicto personal, familiar o social para la mujer. La Mesa del Senado decidió no admitir la tramitación de urgencia que solicitó el Gobierno porque consideró que se habría tenido que aplicar desde el inicio del camino parlamentario del proyecto de ley y no en medio de la tramitación.
Ante esta negativa, la Moncloa planteó un conflicto entre órganos constitucionales argumentando que el Senado se había atribuido una competencia constitucional, la de declarar la urgencia de un proyecto de ley, que “pertenece al Gobierno”. Una “usurpación”. “Es evidente que la urgencia se puede apreciar con posterioridad al ingreso del proyecto en la esfera parlamentaria”, afirmaba la Moncloa. El Senado replicó que cuando un proyecto de ley “ha tenido entrada en sede parlamentaria, las competencias sobre su tramitación corresponden al órgano legislativo”.
La sentencia, que llegó cinco años más tarde, concluyó que la Cámara Alta había invadido la atribución constitucional del Gobierno. Pero ya era tarde. Once días más tarde del escrito que había registrado el Gobierno en el TC, Felipe González convocó elecciones anticipadas a causa del rechazo de CiU y el PNV a los presupuestos generales del Estado. Con la disolución de las Cortes Generales, la ley del aborto caducó. El PP de José María Aznar llegó a la Moncloa y no fue hasta 2010, catorce años más tarde, que José Luis Rodríguez Zapatero consiguió aprobar la nueva ley del aborto.
2016: el Congreso contra el Gobierno por haber impedido una comparecencia del ministro de Defensa
Con la sacudida del tablero político tras el 15-M, el Constitucional tuvo que volver a dirimir un conflicto entre el ejecutivo y el legislativo. Nos tenemos que situar en marzo de 2016, después de las elecciones del 20-D del 2015, que supusieron la fin del bipartidismo con la entrada en escena de Ciudadanos y Podemos. El Congreso de los Diputados, que había dejado atrás cuatro años de mayoría absoluta de Mariano Rajoy en los que el PP había tenido el control absoluto de la Cámara Baja, quiso mantener el control al Gobierno en funciones. Así pues, la Comisión de Defensa aprobó que compareciera el ministro en funciones, Pedro Morenés, para informar sobre la última reunión de ministros de Defensa de la OTAN. Pero él se negó y no asistió.
“Como ven, el ministro está ausente, por lo tanto, no le podemos dar la palabra”, dijo al empezar la sesión el presidente de la comisión, el socialista José María Barreda. La Moncloa alegó que un ejecutivo en funciones no podía ser controlado por la nueva Cámara Baja porque no había una “relación de confianza” entre ambas instituciones, y el Congreso replicó que la función de control “no se condiciona ni se limita” por el hecho de que el ejecutivo esté en funciones. Finalmente, el TC dio la razón a la Cámara Baja y sentenció que la decisión del ministro había vulnerado la atribución del Congreso de “controlar la acción del Gobierno”.
2016: la Moncloa contra el Congreso por haber descartado el veto a dos proposiciones de ley
Además, también en 2016, el gobierno de Mariano Rajoy acudió al Tribunal Constitucional para protestar contra dos decisiones de la Mesa del Congreso. Los populares tenían la presidencia (en manos de Ana Pastor), pero contaban con tres de los nueve miembros. Por lo tanto, la pinza entre el PSOE, Ciudadanos y Unidas Podemos, con dos miembros cada uno, ganaba cualquier pulso. Aquí, lo que suscitó la divergencia fueron dos proposiciones de ley impulsadas por el PSOE: una para garantizar la igualdad en las condiciones laborales de los trabajadores subcontratados y una para suspender el calendario de implantación de la Ley Wert.
La Moncloa denunciaba que las dos normas, en caso de aprobarse, habrían supuesto una pérdida de ingresos públicos: 615 millones de euros en el caso de la LOMCE (de gastos previstos a lindar con fondos europeos y que tendría que pagar el ejecutivo) y 60 millones por los trabajadores subcontratados por las empresas públicas. La Mesa del Congreso no dio la razón al Gobierno porque consideró que no justificaba “de forma objetiva y suficiente” que las normas implicaran “un aumento de créditos o disminución de ingresos del Presupuesto en vigor”.
El Gobierno consideró que esta decisión vulneraba la facultad constitucional que tiene el ejecutivo de oponerse a una proposición de ley o enmienda que afecta negativamente a las finanzas. En este caso, la Moncloa no dio la “conformidad” para que se pudieran tramitar las dos iniciativas y, ante el portazo de la Mesa del Congreso, que permitió que las dos propuestas del PSOE superasen su primer examen parlamentario en el pleno, lo llevó al Tribunal Constitucional. Sin embargo, el Alto Tribunal concluyó que la decisión “no menoscababa la competencia del gobierno español” porque la conexión de una proposición de ley y los ingresos y gastos presupuestarios debe ser “directa e inmediata y no meramente hipotética”.