Aunque parezca mentira, la futura ley de amnistía todavía no se ha debatido en el Congreso de los Diputados. Han pasado casi cinco meses desde las elecciones del 23-J, dos meses desde que Sumar presentó el dictamen elaborado por su grupo de expertos, 40 días desde que el PSOE y ERC hicieron público su acuerdo, 33 desde que los socialistas y Junts firmaron su pacto y 29 desde que el PSOE registró el texto en el Congreso. Y este martes, 12 de diciembre, la Cámara Baja debatirá la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Catalunya por primera vez.

¿Qué pasará hoy exactamente en el Congreso y qué implicaciones tiene?

A partir de las 15 horas, el Pleno del Congreso debatirá lo que se conoce como “toma en consideración” de una proposición de ley. Es el primer examen parlamentario: el Pleno decidirá si quiere estudiar esta iniciativa y si, de entrada, le parece bien aceptarla para empezar a modificarla. No supone una luz verde definitiva ni implica que se acabe aprobando.

Se suele asumir que si una proposición de ley se toma en consideración, se acabará aprobando (es habitual que pase eso y, presumiblemente, es lo que sucederá con la amnistía), pero los caminos de la tramitación parlamentaria son tan abiertos que una iniciativa tomada en consideración se puede quedar en el cajón durante meses (o años) o, incluso, se puede acabar rechazando (como pasó, por ejemplo, con la reforma de la Ley Mordaza).

Este primer debate, que tendrá lugar este martes, requerirá más votos a favor que en contra. La aritmética parlamentaria hace prever que la amnistía tendrá los apoyos necesarios, ya que contará con el voto favorable de los partidos del Gobierno y de sus socios, la misma mayoría que permitió la investidura de Pedro Sánchez (con la única excepción de Coalición Canaria): PSOE, Sumar, ERC, Junts, Bildu, el PNV, Podemos (ahora en el Grupo Mixto) y el BNG, que suman 178 diputados.

A tener en cuenta: el PSOE solicitó la tramitación por el procedimiento de urgencia, cosa que implica que, a partir de este punto, los plazos, que siempre se contabilizan en días hábiles, se reducirán a la mitad respecto al procedimiento ordinario.

La tramitación en la Cámara Baja, paso a paso

Primer escalón, las enmiendas. Cuando el Congreso se haya mostrado partidario de estudiar el texto, se abrirá un plazo de siete días (normalmente es de quince, pero la tramitación de urgencia lo reduce a la mitad) para que los grupos parlamentarios presenten enmiendas a la totalidad y al articulado. Si se presentan enmiendas a la totalidad, que significan que un grupo parlamentario se opone al conjunto del texto, la proposición de ley se tendrá que someter a un nuevo Pleno: el debate de totalidad.

Las enmiendas a la totalidad, solo de texto alternativo. En el caso de la amnistía, las enmiendas a la totalidad solo podrán ser de texto alternativo (un grupo parlamentario cambia de arriba abajo el redactado que ha presentado el grupo impulsor). Las enmiendas de totalidad de devolución (que implican rechazar directamente el texto original y devolverlo a su autor) solo se aplican a los proyectos de ley (presentados por el Gobierno) o a las proposiciones de ley que nacen en el Senado.

El camino en ponencia y comisión. La tramitación parlamentaria continuará en la comisión competente, que tendrá que nombrar una ponencia (un grupo reducido de diputados que representan a los grupos parlamentarios), que estudiará las enmiendas a puerta cerrada y podrá introducir las primeras modificaciones. Su trabajo concluirá, en un plazo previsto de siete días, con el informe de la ponencia. Este documento se remitirá a la comisión, que volverá a debatir y votar las enmiendas que los grupos parlamentarios hayan querido mantener para dar lugar al dictamen de la comisión.

Se tendrá que acabar pronunciando el Pleno. Como se trata de una ley orgánica, la proposición de ley de amnistía no podrá ser aprobada directamente en la comisión, sino que tendrá que volver al Pleno para que haga un último debate. La sesión plenaria se tendrá que pronunciar sobre las enmiendas que queden vivas y tendrá que dar luz verde al texto en una votación final de conjunto en la cual será necesario el apoyo de la mayoría absoluta (176 diputados).

Si todo eso sigue adelante, la proposición de ley estará lista para mandarse al Senado.

Un camino abierto en Senado

Una vez la amnistía llegue a la Cámara Alta, donde el PP tiene mayoría absoluta, se abre un escenario que presenta algunas dudas.

¿Qué puede hacer el Senado? Puede aprobar el texto en los mismos términos que le llegue del Congreso (cosa que, en el caso de la amnistía, no sucederá), introducir enmiendas o vetarlo por completo.

¿Cuánto de tiempo tiene? Dispone de dos meses a partir del día que reciba el texto. En la anterior legislatura, este tiempo se reducía a veinte días si el Congreso (cómo pasará en el caso de la amnistía) decretaba la tramitación de urgencia. Sin embargo, el PP modificó el Reglamento del Senado hace unas semanas a fin de que tenga que ser la Mesa del Senado quien acuerde la tramitación de urgencia en la Cámara Alta: es una maniobra de los populares para dilatar la aprobación de la amnistía y que no se puedan acortar los dos meses. El PSOE ya anunció que presentaría un recurso al Tribunal Constitucional.

¿Cuáles son los plazos? Una vez la Mesa del Senado haya decidido la comisión legislativa competente, se abrirá un plazo de diez días (ampliable a quince) para registrar enmiendas y propuestas de veto. Si se presentan, la comisión designará una ponencia que elaborará el informe en quince días como máximo. En los siguientes quince días, la comisión debatirá el texto y, cuando apruebe su dictamen, este se tendrá que remitir al Pleno para que se pronuncie antes de que finalice el plazo de los dos meses y mande, de vuelta, la proposición de ley al Congreso.

Pequeño apunte: la Mesa del Senado aprobó en la reunión del pasado 5 de diciembre pedir informes sobre la constitucionalidad de la amnistía al Consejo General del Poder Judicial y al Consejo Fiscal. En algún momento de todo este proceso, el Senado los recibirá y lo más probable es que el PP los utilice como argumento para oponerse a ella.

El retorno al Congreso de los Diputados

Después de la decisión del Senado (en forma de veto o de enmiendas), la amnistía volverá al Congreso, que celebrará un último debate en el Pleno. En caso de que haya un veto, la Cámara Baja lo podrá levantar por mayoría absoluta (o, pasados dos meses, por mayoría simple) y el texto original surgido del Congreso sería el que entraría en vigor. Si el Senado hubiera introducido enmiendas, el Congreso las podría aprobar e incorporarlas o rechazarlas y volver al redactado aprobado por el Congreso.

En el caso de la amnistía, todo hace pensar que el Congreso levantará el veto o rechazará las enmiendas del Senado y validará el texto que habrá salido de la Cámara Baja. Sea como sea, el Senado puede ralentizar la tramitación de la amnistía y retrasar su publicación en el BOE y entrada en vigor, pero en ningún caso puede impedir que se apruebe: el Congreso siempre tendrá la última palabra.