“La liberación inmediata de las personas beneficiarias de la amnistía que se encuentran en la prisión y la cancelación de las órdenes de detención son consecuencias lógicas del borrado retrospectivo de la responsabilidad penal”. Es una de las conclusiones del informe de la Comisión de la Venecia sobre la ley de amnistía, que se ha publicado íntegramente este lunes y que esgrime que las amnistías no vulneran la separación de poderes. Derrumba así uno de los argumentos que ha repetido de manera recurrente el Partido Popular desde hace meses. El dictamen del órgano consultivo del Consejo de Europa, que no es vinculante, sostiene que, en el caso catalán, la amnistía afecta a “todas las fases del procedimiento” (se eliminan los procesamientos pendientes, no se inician de nuevos, se anulan las condenas y no se ejecutan las sanciones). El informe asevera que si quien toma “la decisión sobre si el individuo se beneficia de la amnistía” (a partir de los criterios generales contenidos a la ley) es un juez, la amnistía “se ajusta al principio de separación de poderes”.
La Comisión manifiesta que “los jueces están obligados a aplicar la ley, tanto en caso de cambios en la legislación penal como en caso de amnistía” y “celebra” que “no haya ninguna consecuencia” (tampoco sanciones disciplinarias) si los jueces incumplen el plazo de dos meses para aplicar la amnistía. El dictamen, solicitado por el Senado y por el presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, se aprobó en Venecia el viernes, cuándo se conocieron los principales argumentos, pero no ha sido hasta al cabo de tres días que se ha difundido la versión completa.
La igualdad ante la ley y el ámbito de aplicación
En un documento muy completo con una extensión de 27 páginas, la Comisión de Venecia reconoce que las amnistías son “excepcionales” y “despenalizan los hechos que normalmente son perseguidos como delictivos”. Consiguientemente, “otorgan beneficios legales especiales a un determinado grupo de individuos que cumplen los requisitos por ley” e “introducen una diferencia de trato con respecto a las personas que, habiendo cometido los mismos hechos, pero en contextos diferentes, por causas diferentes o en momentos diferentes, no se benefician de la amnistía”. En este sentido, subraya que una amnistía es “una medida impersonal que se aplica a todas las personas o a una clase de personas” y destaca que “los criterios por su aplicación no se tienen que diseñar para cubrir individuos concretos”.
En la proposición de ley que ha llegado ahora al Senado, la Comisión considera que el ámbito de aplicación material y temporal de la amnistía, fijado en el artículo 1.1, es “muy amplio e indeterminado”. Además, arguye que el legislador “no ha dado ninguna explicación” sobre por qué las fechas son adecuadas y muestra “preocupaciones” por la ampliación del ámbito temporal hasta el 1 de noviembre de 2011. Por todo eso, recomienda “reducir el ámbito temporal y definir de forma más precisa el ámbito material” de aplicación de la amnistía con el objetivo de “hacer más previsibles los efectos de la ley”. Además, advierte que “la falta de claridad y determinación de su ámbito de aplicación comporta el riesgo de que surjan un número muy elevado de casos y controversias sobre la correcta aplicación de la ley” por parte de los jueces.
En el capítulo de recomendaciones, también habla de malversación y de terrorismo. En el primer caso, pide establecer una “relación causal más estrecha” entre el 9-N y el 1-O y los hechos de malversación y corrupción. En el segundo caso, apuesta para “asegurarse” de que, en la interpretación de las exclusiones, “el principio rector será que las amnistía solo son compatibles con las normas internacionales si se excluyen de su ámbito de aplicación las graves violaciones de los derechos humanos”. En relación con la hipótesis de reforma constitucional, un caballo de batalla entre el PP y el PSOE, sostiene que “la viva polémica que ha suscitado” la amnistía hace pensar que “sería preferible, cuando sea el momento, regular esta materia de manera explícita mediante una enmienda constitucional”.
“No se permite la revocación retroactiva”
Sobre la suspensión de un proceso judicial si el juez plantea una cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional, la Comisión relata que “las autoridades españolas han informado de que las normas aplicables a los recursos son, en principio, las ordinarias” y que “la exclusión del efecto suspensivo no se aplica al procedimiento ante el Tribunal Constitucional”. La Comisión también traza una clara diferenciación entre una sentencia del TC o del TJUE y la revocación de la amnistía: esgrime que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dejado claro que, en general, “no se permite la revocación retroactiva de las amnistías, ya que son adoptadas por el legislador y su revocación sería contraria al principio de seguridad jurídica y al principio de irretroactividad del derecho penal”.
La “reconciliación social y política” como “objetivos legítimos”
La Comisión de Venecia también subraya que las amnistías están “motivadas generalmente” por razones de “reconciliación social y política”, dos objetivos que califica de “legítimos”. Además, relata que, en los tiempos modernos, las amnistías se han aprobado “después de cambios de régimen o después de periodos de conflictos con el objetivo de restablecer la paz social” y pone de relieve que varias amnistías estuvieron “relacionadas” con “acontecimientos políticos en sentido amplio”. En este sentido, arguye que la “normalización institucional, política y social de Catalunya” (como figura en el título de la ley) es “un objetivo legítimo” y señala que corresponde a las Cortes Generales abordar si se puede conseguir a pesar de que la amnistía haya acentuado “la profunda y virulenta división en la clase política, las instituciones, el Poder Judicial, el mundo académico y, sobre todo, la sociedad española”.
En cualquier caso, la Comisión “no interviene en la discusión política” y no se pronuncia ni sobre la “conveniencia” de la amnistía, ni sobre su “idoneidad para alcanzar el objetivo declarado”, que son decisiones políticas del Gobierno y del Congreso de los Diputados. Tampoco estudia la constitucionalidad de la ley, que corresponde al Tribunal Constitucional, ni su compatibilidad con el derecho de la Unión Europea, que podría ser objeto de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La tramitación por la vía de urgencia de una proposición de ley
En relación con la tramitación, la Comisión critica que la amnistía haya nacido de una proposición de ley (presentada por un grupo parlamentario al Congreso) y no de un proyecto de ley (impulsado por el Consejo de Ministros). Arguye que, de esta forma, se ha “prescindido” de una consulta pública a través de la web del Ministerio, de la elaboración de una evaluación de impacto normativa y de informes y dictámenes del Consejo de Estado, del Consejo General del Poder Judicial, del Consejo Fiscal o el Ministerio de Hacienda. La Comisión de Venecia considera que “la precipitación puede perjudicar la calidad de la ley” y que “un procedimiento legislativo acelerado no es adecuado para la adopción de leyes de amnistía” viendo que tienen “consecuencias de gran alcance” y que son normas de “naturaleza controvertida”.
Asimismo, esgrime que, como puede tener “efectos muy divisivos en la sociedad”, el Congreso “tendría que esforzarse por adoptarla por una mayoría cualificada adecuadamente amplia”, aunque la Constitución Española no lo disponga. En el caso de España, “anima” a las autoridades y partidos políticos a “dedicar el tiempo necesario para un diálogo significativo en el espíritu de cooperación leal” entre las instituciones estatales así como el Gobierno y la oposición para “conseguir la reconciliación social y política”.