Mucho ruido y pocas nueces. Así podríamos sintetizar los obstáculos que ha tenido que ir esquivando la ley de amnistía durante su tempestuosa tramitación en el Senado. El PP había avisado y ha cumplido, aunque al final seguramente los frutos de su estrategia no han sido los esperados. Los populares han hecho uso sin miramientos de su mayoría absoluta en la cámara alta para hacer y deshacer a su antojo y llevar la ley por los caminos que ha querido en todo momento. El resumen de estas ocho semanas en la Plaza de la Marina Española son muchas horas de comparecencias, muchas páginas de informes intentando cuestionar la amnistía y muchas declaraciones encendidas. Pero el desenlace ha sido el previsto: la amnistía ha resistido y volverá al Congreso para recibir el sello definitivo y viajar hacia el Boletín Oficial del Estado para que pueda entrar en vigor y, por fin, pueda tener los efectos por los cuales ha sido diseñada. Pero... ¿cuáles han sido las trabas que se ha ido encontrando la amnistía en su camino por el Senado?
📝 El Senado aprueba el veto a la amnistía y la devuelve al Congreso para que la apruebe definitivamente
La pólvora mojada del choque institucional entre el Senado y el Congreso
El PP ha intentado aprovechar (en ocasiones, con más desacierto que fortuna) todas las herramientas de la cámara alta para acentuar su ofensiva contra la amnistía. Una de las grandes apuestas de los populares fue el llamado conflicto entre órganos constitucionales entre el Senado y el Congreso por la tramitación de la ley. Un choque institucional que anunció a bombo y platillos y que, finalmente, se ha convertido en la nada. Después de unas semanas mareando la perdiz, el PP ha acabado decantándose por no elevar la cuestión al Tribunal Constitucional.
Todo se remonta a un informe de los letrados del Senado, que guiaron el PP para entorpecer la amnistía esgrimiendo que había que evitar un “perjuicio irreparable” para las atribuciones de la cámara alta. En una especie de manual de instrucciones punto por punto, el dictamen de los juristas dibujaba la hoja de ruta que tenían que seguir los populares para torpedear (todavía más) la amnistía. Pocas horas después de conocerse el documento, el PP anunció que recogía el guante y que impulsaba el choque institucional aduciendo que la amnistía es una “reforma encubierta de la Constitución”. Para justificarlo, el PP se agarró al informe de los letrados del Senado para argumentarlo y, veinte días más tarde, lo activó justificando que era una “obligación ética, moral y plenamente democrática”.
Los siguientes pasos abrieron una brecha entre el Congreso y el Senado, con los letrados tirándose los trastos a la cabeza. Tras la petición de la cámara alta, el Congreso denunció la “clara injerencia” promovida por el Senado y la Mesa de la cámara baja dejó claro que no retiraba la ley de amnistía. La réplica del Senado fue atacar el Congreso y acusarlo de estar “entorpeciendo” su “derecho a plantear” el conflicto de atribuciones. Al final, después del toma y daca, todo ha quedado en papel mojado porque el PP ha decidido autoenmendarse y hacer marcha atrás.
La Comisión de Venecia pone en duda el relato catastrofista del PP
Otro de los grandes caballos de batalla del PP en el Senado ha sido el informe sobre la amnistía que solicitó a la Comisión de Venecia sobre los criterios de “índole general” que hacen falta para que una la amnistía esté “de acuerdo con los estándares del estado de derecho”. Y el veredicto fue, en parte, un tiro por la culata. Aunque el órgano consultivo del Consejo de Europa discrepó del trámite urgente y señaló que, en estos casos, “los procedimientos legislativos acelerados no son adecuados”, avaló las amnistías para la “reconciliación social y política” y la “unidad nacional”, ya que consideró que son “objetivos legítimos en interés de la comunidad”. Asimismo, dejó claro que levantar las órdenes de detención es una “consecuencia lógica del borrado retrospectivo de la responsabilidad penal” y argumentó que, si son los jueces los que la aplican, “no hay ningún problema de separación de poderes”.
La Comisión de Venecia llegó a estas conclusiones después de una intensa visita de dos días en España. La delegación se reunió con la Comisión de Justicia del Congreso, en un encuentro en el que Junts, ERC y PSOE reivindicaron la robustez jurídica de la amnistía. También se vio con Félix Bolaños (el ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes), con Álvaro García Ortiz (el fiscal general del Estado), con Cándido Conde-Pumpido (presidente del Tribunal Constitucional) y con el Consejo General del Poder Judicial. Por su parte, las asociaciones conservadoras de jueces le mostraron su rechazo a la amnistía y la consellera de Acción Exterior y Unión Europea, Meritxell Serret, replicó que la ley es “necesaria” y “sólida”.
Una nueva reunión de presidentes autonómicos para cuestionar el “impacto autonómico” de la amnistía
Más tarde, a principios de abril, en un nuevo uso a la carta del Senado, la cámara alta convocó a los presidentes autonómicos para aprobar un informe que tildaba la amnistía de “golpe mortal”, alertaba de que la ley “atiza la insurrección” y avisaba de que establece un “precedente muy peligroso” para el estado autonómico. En aquel debate, el presidente de la Generalitat, Pere Aragonès, hizo una clara declaración de intenciones: “La amnistía dejó de ser imposible, como pasará con el referéndum”. Delante de eso, la presidenta de la Comunidad de Madrid, Isabel Díaz Ayuso rebatió la amnistía esgrimiendo que “dejarse agredir no es trabajar para la convivencia” y proclamando que el Estado “no tendría que pedir perdón a los criminales que intentaron destruirlo”. ERC y Junts, que se opusieron con votos particulares, denunciaron el “uso partidista” que hace el PP del Senado y sostuvieron que la amnistía “no afecta competencias autonómicas”.
El CGPJ y la Fiscalía, en el centro del debate sobre la amnistía
El Senado también ha hecho entrar en juego dos órganos clave del Estado: el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y la Fiscalía General del Estado. Fue en noviembre, después de que la Mesa del Congreso admitiera a trámite la ley, cuando el PP utilizó su control del Senado para pedir dos informes sobre la ley al CGPJ y al Consejo Fiscal. El órgano de gobierno de los jueces fue posponiendo su dictamen a medida que se alargaba la tramitación de la iniciativa al Congreso, pero finalmente emitió su informe, que no era ni preceptivo ni vinculante. El pleno del CGPJ, que tenía sobre la mesa dos informes de signo contrapuesto sobre la amnistía (uno a favor hecho por el progresista Mar Cabrejas y uno en contra elaborado por el conservador Wenceslao Olea), consideró que la ley de amnistía es inconstitucional. Dividido, aprobó el texto que sostenía que la norma “socava” el derecho a la igualdad y “vulnera” la separación de poderes, criticaba que se excluya el Código Penal español en relación con el terrorismo y advertía que dejar sin efecto una orden europea de detención “puede ser contrario al derecho de la Unión Europea”.
La batalla ha sido mucho más cruda en la Fiscalía. Desde el principio, el fiscal general del Estado, Álvaro García Ortiz, dio calabazas al PP y rechazó la petición alegando que el Consejo Fiscal no tiene competencias para elaborar el informe, que supondría una “distorsión en el debate jurídico” y un pronunciamiento improcedente previo a la aprobación de la ley. Eso fue en enero. Tres meses más tarde, García Ortiz envió una carta al presidente del Senado reiterando que elaborar el dictamen no tenía “ninguna fundamentación” y dejando claro que el Consejo Fiscal “no tiene competencia para informar sobre proposiciones de ley que estén en tramitación parlamentaria”. A pesar de eso, el fiscal general se encontró con una revuelta en la Fiscalía: la Asociación de Fiscales, la conservadora y mayoritaria en el Consejo Fiscal, elaboró mtou propio un informe de 160 páginas muy crítico contra la amnistía. Consideraba que supone una “intromisión” y un “instrumento de injerencia” en la esfera “propia y exclusiva” del Poder Judicial y denunciaba que “rebaja los estándares mínimos de calidad democrática”.
Cuatro juristas que han defendido la constitucionalidad de la amnistía en el Senado
Otra gran apuesta del PP era citar expertos en la Comisión Conjunta Constitucional y de Justicia, creada ad hoc para la ocasión, para que rompieran contra la ley. El PP ha convocado a ocho juristas de diferentes ámbitos y disciplinas, como Cristina Dexeus, presidenta de la Asociación de Fiscales (la conservadora y mayoritaria a la carrera fiscal) o Enrique Gimbernat, catedrático de Derecho Penal de la Universidad Complutense de Madrid. En total, han sido quince comparecencias durante seis sesiones que se han alargado un total de 16 horas y 13 minutos. En términos prácticos, ha sido un tiempo perdido, dado que el plazo para presentar enmiendas al texto se cerró una semana antes de que empezaran las comparecencias de los expertos, que acostumbran a servir para pulir, retocar y perfeccionar los textos legislativos. En este caso, nada de nada.
En paralelo, claro está, aunque el PP quería convertir este trámite en una oda colectiva contra la amnistía, los populares se han encontrado con otras voces que han avalado y defendido su constitucionalidad y su encaje legal. Uno de los últimos fue Javier Pérez Royo, catedrático emérito de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, que defendió que “la amnistía está en la Constitución”. Su razonamiento fue claro: el artículo 87 excluye la “prerrogativa de gracia” de las iniciativas legislativas populares y, de eso, “se deduce que sí que es posible articularla”, por ejemplo, como proposición de ley de las Cortes.
En comparecencias anteriores, tres otros juristas habían avalado la ley. Manuel Cancio, catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid, esgrimió que la causa del Tsunami Democràtic “presenta peculiaridades y anomalías en su tramitación que son muy llamativas”, como el hecho de que “estuviera dormida y que despertara justo en el momento que despertó”. Nicolás García Rivas, catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Castella-La Mancha, consideró que “el poder legislativo del Estado tiene que corregir lo que fue una deriva punitiva incorrecta” después de que “lo que podía haber sido una respuesta política se convirtiera en una respuesta penal”. Y Luis López Guerra, exvicepresidente del Tribunal Constitucional y catedrático de Derecho Constitucional, afirmó que la amnistía cumple “los requisitos formales y materiales derivados de su acomodación en el ordenamiento jurídico” y defendió que su contenido está “razonablemente justificado”.
Una estrategia dilatoria que empezó con una reforma del Reglamento de dudosa constitucionalidad
Esta ofensiva del PP por tierra, mar y aire tiene como punto de origen una reforma del Reglamento del Senado para permitir a la cámara alta no tramitar la amnistía por la vía de urgencia y retenerla durante dos meses. Los populares, aprovechando su mayoría absoluta, impulsaron un cambio con el fin de dejar en manos de la Mesa del Senado la decisión sobre la tramitación urgente, una decisión que hasta aquel momento competía a la Mesa del Congreso. De esta forma, el plazo pasó de veinte días a dos meses, el máximo que fija la Constitución.
El PSOE recurrió esta modificación al Tribunal Constitucional aduciendo que es contraria al artículo 90 de la Carta Magna. El portavoz socialista en el Senado, Juan Espadas, criticó que la reforma del Reglamento “vulnera las competencias del Congreso” y reprobó el PP la “brocha grande” con la que había entendido que “su mayoría absoluta lo facultaba para hacer una cosa tan inconstitucional”. El Alto Tribunal admitió a trámite el recurso, pero todavía no lo ha resuelto, aunque el PSOE reclamó que tomara una decisión “cuanto antes mejor” para evitar que el PP saliera con la suya.
Al final, los populares han conseguido situar el Senado en el centro de la atención sobre la amnistía, aunque, seguramente, no ha captado todas las miradas que habrían querido. Dos meses gesticulando y sin poder impedir que la amnistía sea una realidad.