En la actual contrarreloj para consensuar una ley de amnistía por los hechos del procés de independencia de Catalunya como requisito para que Pedro Sánchez tenga los votos de ERC y de Junts para su investidura, hablamos con Joan Ridao i Martín (Rubí, 1967), exdiputado de ERC, profesor agregado de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona (UB), letrado del Parlament (está en servicios especiales), y actualmente también es director del Instituto de Estudios del Autogobierno (IEA). En su etapa política, compaginó el cargo de secretario general de ERC y portavoz del grupo de ERC en el Congreso de los Diputados hasta el 2011.
Ridao es uno de los autores, junto con otros juristas, como Joan J. Queralt, de redactar la única propuesta articulada sobre una ley de amnistía para el procés, presentada por ERC al Congreso de los Diputados y rechazada. Esta norma fue recogida e impulsada por las entidades Òmnium y Amnistía y Libertad que en el 2021, después de introducir algunos cambios -como retirar a los policías de las cargas del 1-O como posibles amnistiados-, la CUP y Junts aceptaron con ERC, de presentarla al Congreso, sin que la Mesa permitiera ni siquiera su debate. De este redactado catalán se ha inspirado la propuesta de Sumar, difundida recientemente. De todo, nos contesta, el Ridao jurista, que apuesta por "una negociación técnica y discreta", pero también el Ridao político cuando critica abiertamente "las gesticulaciones de Sumar" y las posiciones de punto y final" del PSOE.
Es uno de los autores de la primera propuesta de ley de amnistía por los hechos del procés, difunida el 2020. ¿Qué significa para usted que ahora juristas españoles o que algunos sector de Madrid ya no cuestionen que una ley de amnistía es posible y que es constitucional?
Es un hecho positivo que haya colegas desde la esfera del derecho constitucional y también del derecho penal que acepten la amnistía como un hecho constitucionalmente posible y también como un hecho políticamente necesario. Pero hay un intensísimo debate en estos momentos, un debate jurídico porque la derecha mediática cada día refleja la opinión de juristas de larga trayectoria, muy refractarios. Pero al mismo tiempo, eso evidencia otra cosa que este es un debate jurídico pero eminentemente político. Alguien incluso ha dicho moral.
A qué políticos se refiere?
Por ejemplo, Aznar dijo hace pocos días que esto podía remover los cimientos de España y que eso era una auténtica desviación trágica de la historia de España. Otro argumento de carácter político es plantear el no a la amnistía como una especie de cambalache y como un acuerdo solo para la investidura. Este es un argumento de oportunidad, un argumento de conveniencia, un argumento político, pero en ningún caso un argumento jurídico. Este es un debate que polariza mucho desde el punto de vista político. Y, obviamente, los juristas no son ajenos a esta dinámica.
La prueba que es un debate político, es que, por ejemplo, Aznar dijo hace pocos días que esto podía remover los cimientos de España
En relación a estos juristas españoles, usted coincidió en un debate en el Colegio de la Abogacía de Barcelona con el catedrático de Derecho Penal Gonzalo Quintero Olivares, que al final admite la legalidad de la amnistía, a pesar de la crítica feroz que hace al gobierno del PSOE.
Quintero va haciendo artículos en el diario El Mundo que contesta a otros que escriben en el diario El País, porque aquí hay un diálogo entre la derecha y la izquierda mediática española entorno a si el Tribunal Constitucional se había pronunciado hasta veinte y dos veces a favor de la amnistía. Quintero insiste en que eso no se puede denominar propiamente amnistía. Quintero creo que en el últomo artículo se manifiesta favorable a la amnistía, pero claro, hace un pronunciamiento en abstracto. Es decir, lo que hace ahora Quintero, como otra gente de su condición, es que aceptan esta amnistía en abstracto como perfectamente constitucional y que encaja con el derecho penal español, pero cuando eso se pone en relación con el procésy, en definitiva en el conflicto político entre Catalunya y España, no lo acepta.
La propuesta de Sumar sobre una ley de amnistía por los hechos del procés casi es idéntica a la elaborada por usted con otros juristas para ERC.
En la primera página del documento de Sumar hace una nota previa diciendo que han encontrado inspiración y, por lo tanto, han tenido en cuenta dos proposiciones de ley: una que presentó Esquerra Republicana y otra que, a instancia de un impulso de entidades como Òmnium Cultural y Amnistía y Libertad pidieron los grupos parlamentarios independentistas del Congreso. Es una deferencia que nos cite.
Su propuesta de ley fue rechazada en el Congreso por inconstitucional.
Recibí el encargo y junto con otros compañeros, de redactar una proposición de ley de amnistía. Fue muy costosa, muy laboriosa, porque tuvimos que examinar el derecho comparado y fundamentar constitucional y también penalmente la medida. La hicimos la primavera del 2020 y en marzo del 2021 la Mesa del Congreso inadmitió la propuesta impulsada por las entidades y los partidos independentistas. Dijo por ser 'palmariamente inconstitucional' la proposición de ley.
No está de acuerdo?
No. La Mesa del Congreso podía haber admitido la proposición de ley y podía haber sido debatida en el pleno del Congreso, y evidentemente ahora no lo volverá a hacer porque el contexto de la coyuntura es más propicio. Es decir, se tendría que haber permitido el debate que se dice de la toma en consideración, igual que se hizo con el Plan Ibarretxe y del proyecto de Estatuto de Catalunya. Pero en este caso, se hizo valer la doctrina del Tribunal Constitucional más reciente en contra de determinados acuerdos de la Mesa del Parlament y, por lo tanto, de manera insólita no se pudo discutir. Y se hizo con un pequeño informe, que no se puede calificar así, de los letrados en contra de la admisión, y me parece absolutamente injustificable. El derecho de petición de las entidades acabó languideciendo poco a poco en la mesa de la comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. Imagínate como han cambiado las tornas y la situación política, aunque solo sea para hablar de la ley.
¿Y qué opina de la propuesta de amnistía de Sumar?
En la primera parte del documento de los juristas, como decía antes, la inspiración se ve que es de propuesta de que hicimos. Y en cambio, hay una tercera parte que es muy poco concreta con relación al ámbito de aplicación de la amnistía. Quizás acota un poco temporalmente, pero en cambio no concreta un tema relevante como es el ámbito objetivo. Además, ha habido determinantes actores que intervienen en la negociación de una eventual amnistía que han optado por la discreción y otros no.
¿Se refiere a Sumar?
Este es un daño que no quiere ruido, como decimos en catalán, y hay quien ha optado por la gestualidad o para hacer planteamientos, además, con un interés más político. Entonces, en este sentido, era de esperar que, con la expectativa que se había generado, pues la propuesta fuera más concreta. Es el único reproche que tengo que hacer. Pero insisto, es un documento que coincide con la fundamentación con nuestras propuestas, pero después, a la hora de la concreción del detalle, no incorpora un texto articulado ni preciso.
¿Qué falta concretar en la propuesta de Sumar?
Algunos elementos que para mí son relevantes como es el ámbito objetivo de la norma que es definir muy concretamente qué hechos de intencionalidad política son los que son amnistiados. En este sentido, en el derecho comparado hay diferentes técnicas que se utilizan. Una es describir los hechos que se dicen típicos en el sentido que están en el Código Penal tipificados. E, incluso precisar cuál es el tipo delictivo correspondiente al Código Penal. Otra posibilidad es incluir un catálogo más o menos exhaustivo de causas desde el punto de vista penal, administrativo o de responsabilidad contable. Por lo tanto, hay diferentes posibilidades aquí. Sumar hace una reflexión en torno a qué tipo de infracciones penales y administrativas entrarían en el ámbito de la amnistía, pero no las precisan.
El PSOE ya ha expresado que la propuesta de Sumar no es la suya.
El PSOE, ya lo han dicho diferentes dirigentes políticos de los partidos que intervienen en esta negociación, ha establecido una negociación discreta. Y por lo tanto, eso quiere decir que los términos de la amnistía que plantea al PSOE son conocidos por el resto de los actores. Precisamente, es por este motivo que, en este contexto de negociación discreta, sorprende el interés por poner en valor una propuesta de parte como la de Sumar, que es perfectamente legítimo. Pero por eso digo que lo más relevante aquí es hacer una negociación discreta, técnica y que en todo caso, cuando culmine, pues vea la luz.
¿Está en el equipo de negociadores de ERC?
No, esta negociación la hacen otros. Mi contribución, como la de mucha otra gente y muchos, muchos juristas ha sido, digamos, asesorar en su momento. La matriz de la propuesta de que en buena parte hay sobre la mesa tiene origen en nuestra propuesta de 2020 y del 2021. Nuestro trabajo ha sido contribuir a divulgar las razones que fundamentan la plena constitucionalidad de la ley de Amnistía y, evidentemente, ayudar y remar a favor de eso.
En su primera propuesta de ley de amnistía incluía a los policías investigados por las cargas a votantes del 1-O, y en la segunda, los partidos catalanes los sacaron al presentarla al Congreso. ¿Qué se tendría que hacer?
Es posible precisar un poco más esta posible exclusión y creo que la solución sería excluir a los agentes acusados por los delitos de torturas o contra la integridad moral que vulnera el artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. No es recomendable una exclusión de una de las partes en la amnisita, sino determinados hechos, que este caso se imputan a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado.
Aunque no se puede hablar de casos concretos, Junts había propuesto que la amnistía tiene que incluir a Laura Borràs.
Esta es una cuestión de orden más político que técnico jurídico. Inicialmente, esta amnistía se plantea para unos hechos de intencionalidad política vinculados a la realización de una convocatoria de promoción del referéndum del 1 de octubre y el 9-N o bien el planteamiento de la demanda del derecho a la autodeterminación. Por lo tanto, este es el hecho de que conecta, digamos lo digamos, no solo las causas o expedientes de responsabilidad administrativa y contable que puedan ser objeto de amnistía.
Hay independentistas que afirman que están en contra la ley de amnistía porque España quedará liberada del examen del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que recientemente ha aceptado las demandas de los presos políticos catalanes.
Lo que el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos evalúa es la posible violación de los derechos humanos que están previstos en el Tratado de la Unión. Creo que la evaluación de sí se ha vulnerado el derecho a una tutela judicial efectiva como se denuncia, no es incompatible con la amnistía. Además, la misma ley de amnistía podría prever y contemplar una expresa reserva de acciones, no solo ante el tribunal europeo o la continuidad de estas acciones y la posibilidad también de los recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional. Por lo tanto, eso tiene solución.
La ley de amnistía podría prever y contemplar una expresa reserva de acciones, como ante el tribunal europeo
¿Y, con los nuevos magistrados del Tribunal Constitucional, con mayoría progresista, cree que es más fácil que den el visto bueno a una ley de amnistía?
Evidentemente, la configuración del actual Tribunal Constitucional no quiero decir que es más propicia, simplemente es diferente a la que había hasta hace unos meses. Quiero recordar que la doctrina del Tribunal Constitucional hay 22 resoluciones que mencionan la amnistía, pero realmente relevantes hay tres. El Tribunal Constitucional no ha declarado directamente la constitucionalidad de la amnistía, pero ha dicho tres cosas que son importantes: la primera es que es un hecho que se tiene que calificar como excepcional; en segundo lugar, ha dicho que es una medida que es importante y que hay que tener en cuenta en momentos de consolidación de nuevos valores, no dice de cambio de régimen. Y finalmente, creo que este es el argumento más relevante: dice que es una opción legítima del legislador, por lo tanto, lo que está diciendo es que las Cortes Generales son soberanas para hacer esta ley. Las Cortes Generales tienen la capacidad no solo de interpretar la Constitución si no de actualizar de manera permanente la voluntad del constituyente. Es decir, aquello que dijo el constituyente el año 1978, las Cortes Generales lo puede interpretar a la luz de la nueva realidad y, por lo tanto, del 2023.
El TC dique que las Cortes Generales son soberanas para hacer una ley de amnistia
Además, hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional no examina las cuestiones de manera aislada, sino que lo hace en diálogo con otras jurisdicciones. Por ejemplo, hay pronunciamientos de la corte suprema italiana y también del Tribunal Constitucional Federal alemán que en relación a la amnistía han dicho que es válida para dar satisfacción a un conflicto de naturaleza política. Han dicho también que la amnistía es válida por garantizar la indemnidad de los sindicalistas que han participado en una manifestación o en un acto violento, e incluso, si no recuerdo mal, hay alguna sentencia que habla directamente de sublevaciones y, por lo tanto, de sublevaciones populares. En el caso español serían básicamente las sentencias: del año 83 y del 86, que dice esto en diálogo con otras jurisdicciones.
Hay quien insiste que la Constitución no cita ni prevé la amnistía.
Están saliendo o aflorando diferentes argumentos que son perfectamente vendibles, el primero de los cuales es el argumento que la Constitución no prevé la amnistía. Obviamente, el hecho de que no esté previsto no determina necesariamente que haya una prohibición implícita. En todo este debate, también se afirma que la Constitución no habla de la autodeterminación, y que evidentemente está prohibida. Hombre, es diferente, porque claramente la Constitución sí que afirma la unidad de la nación española, pero no habla de la autodeterminación. En segundo lugar, las normas se tienen que interpretar sistemáticamente. La Constitución no habla ni para bien ni para mal. Sin embargo, por otra parte, hay en nuestro ordenamiento leyes como la Ley de la Memoria Democrática del 2022, las amnistías fiscales del 2015, que evidentemente no son exactamente una amnistía, pero que tenían como consecuencia aparejada exonerar de responsabilidad penal a determinados contribuyentes. Hay diferentes decretos que regulan y prevén la amnistía como a causa de exención de responsabilidades a los funcionarios de la Administración de Justicia, al personal de la Administración General del Estado, incluso a las policías locales. Y finalmente, hay una referencia muy clara en el artículo. 666.4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Por lo tanto, desde este punto de vista, nuestro ordenamiento habla de la amnistía, o se puede decir que es una seta que aparece ahora de nuevo.
Una vez aprobada, la ley de amnistía tendrá que ser aplicada por jueces y tribunales. ¿Qué se tiene que hacer para que interpreten la norma sin desviarse del objectivo fijado por el legislador, como ha pasado con la Ley del 'solo sí es sí' o la reforma del delito de malversación de fondos?
Tanto el indulto como la amnistía son del mismo género que es el derecho de gracia. Es evidente que son instituciones diferentes. Es decir, en el caso del indulto estamos hablando de una medida de gracia individual o individualizarla por razones de utilidad pública, por razones de justicia, por razones de equidad. Y evidentemente, lo acuerda el Gobierno por decreto, que tiene legitimidad democrática pero no directa. En cambio, en el caso de la amnistía es evidente que estamos ante una medida de gracia de carácter de alcance general que no es ad hóminem, que se fundamenta en razones políticas y, sobre todo, y que este es el argumento fundamental, que lo adopta el Parlamento que tiene esta legitimidad democrática. Y este es el principal argumento para justificar también que es una ley singular, que no vulnera el principio de igualdad ni vulnera la prohibición de que los poderes públicos adopten medidas arbitrarias, ni cualquiera de estos otros argumentos, como la tutela judicial. Simplemente porque el interés general aconseja que el legislador, en un determinado momento, adopte una ley de esta naturaleza.
El interés general aconseja que el legislador, en un determinado momento, adopte una ley de esta naturaleza
En el debate en el Icab, que te referías antes, se trató el modelo ideal de la justicia punitiva del siglo XXI. Salieron ejemplos de justicia restaurativa, como por ejemplo la amnistía decretada hace mucho poco en Portugal con relación con menores o jóvenes de entre 16 y 30 años para que no entraran en la prisión. En Italia también lo han hecho a menudo. También hay supuestos de justicia transicional, es decir, no solo de cambio de régimen, como la que hubo en abril del 31 o a la España con relación a la ley de 1977, entre el franquismo y la democracia durante la transición. Se puede acordar una resolución negociada pacífica a un determinado conflicto pacífico.
¿Se refiere al conflicto de España y Catalunya?
Sí. Pero no nos hemos de olvidar que lo fundamental es que esta ley construya las bases equitativas e igualitarias para que a partir de aquí pueda haber una negociación equitativa entre las partes y el entorno, que ponga las bases de la eventual resolución del conflicto político entre Catalunya y España. Creo que eso es muy importante.
¿Qué és muy importante?
Veo todavía muchos exponentes del PSOE y del Gobierno que insisten en relacionar la ley de amnistía con un punto y final, es decir, con una especie de compromiso tácito de no plantear nunca más ninguna reivindicación política. Y, obviamente, eso es un grave error. Es un grave error. La ley de amnistía no tendría que contemplar ningún artículo que diga que nadie renuncie a nada, porque España es una democracia no militante. Es decir, aquí se puede plantear cualquier idea. Aunque en el pasado se ha demostrado que no. Aquí se puede plantear cualquier idea democráticamente, siempre que sea respetando los procedimientos y por lo tanto, y en segundo lugar, es obvio que de cara al futuro, poner el marcador a cero quiere decir que obviamente se pueden cambiar cosas del pasado, pero lo que no implica es ninguna renuncia o ninguna transacción con relación al futuro.
¿Es decir, para usted Junts i Esquerra no pueden aprabar la ley de amnistía, si el PSOE exige que sea un punto y final?
No soy nadie para dar consejos, pero es un error vincular esta ley de amnistía al futuro. Para entendernos, el indulto era una medida de gracia, que era una medida puntual. Igual que la reforma del Código Penal, que tenía unos efectos retroactivos favorables. Y ahora estamos ante una amnistía que lo que tiene que hacer es extinguir o eliminar cualquier tipo de responsabilidad penal, contable o administrativa por unos determinados hechos, y poner el contador en cero.Si ponemos el contador a cero, quiere decir que, obviamente, de cara al futuro no se puede poner ningún condicionante ni ningún requisito en ninguna de las partes. Ahora, eso no quiere decir que la amnistía no implique un determinado juicio político sobre determinados hechos. Es decir, habrá que ver qué preámbulo o qué exposición de motivos acompaña la nueva norma. Pero es evidente que un determinado juicio político sobre los hechos es y tendrá que estar. Por ejemplo, la actuación de las instituciones del Estado. Habrá que encontrar un equilibrio delicado e inteligente. Insisto: la amnistía no tiene que suponer una exigencia de renunciar a ningún objetivo político. Por lo tanto, el PSOE se equivoca cuando hace este planteamiento de punto y final.
El PSOE se equivoca cuando hace el planteamiento de punto y final con la ley de amnistia
En segundo lugar, evidentemente, un juicio político sobre los hechos del pasado tendrá que estar de una u otra forma, aunque también podría ser que no estuviera, porque la ley de Amnistía de 1977 no tiene preámbulos, que es un hecho insólito, pero es un hecho que se puede explicar por la dificultad de las partes a encontrar un relato común o un relato en qué se pueda oír cómodo todo el mundo.
¿Y qué dirán los jueces?
La parte dispositiva de la ley obviamente habrá de regular la temporalidad, tendrá que regular el ámbito subjetivo. Por lo tanto, a qué hechos se endereza y después el procedimiento en cada uno de los ámbitos procesales correspondiente el penal, la administrativa, contable, etcétera. ¿Quién tiene que interpretar la ley? El Tribunal Constitucional lo que tiene que hacer es valorar la aplicación de las Cortes Generales o la interpretación que hace las Cortes Generales de la Constitución. Pero el Tribunal Constitucional primero no forma parte del poder judicial y no es un legislador positivo, es decir, no puede suplir la voluntad que emana los ciudadanos y de sus representantes. Por lo tanto, aquí hay diferentes sujetos: el Parlamento que legisla y por lo tanto, es quien puede interpretar la Constitución; y en segundo lugar, los tribunales que tienen que juzgar y hacer ejecutar aquello que se juzga. Y finalmente, un Tribunal Constitucional que puede revisar la interpretación que han hecho. Dicho esto, se puede plantear un escenario en qué algunos juzgados ordinarios, no solo la sala de lo penal del Tribunal Supremo. diga quiere elevar una cuestión de inconstitucionalidad de acuerdo con el artículo 163 de la Constitución al Tribunal Constitucional. Mi opinión es que una vez que se promulgue la ley de amnistía, sus efectos son prácticamente irreversibles.
¿Y los partidos unionistas?
El Tribunal Constitucional estará llamado a pronunciar se, y no solo porque los jueces eleven una cuestión, sino porque muy probablemente más de 50 diputados o más de 50 senadores del PP y de Vox lleven la cuestión vía recurso. Y por lo tanto, dependerá mucho también de la celeridad con la que actúe el Tribunal Constitucional. Pero insisto, los efectos desde un punto de vista penal, serán, creo, irreversibles en el momento que entre en vigor la ley.
¿Y qué responde a exdirigentes del PSOE como Juan Carlos Rodríguez Ibarra que afirma que la ley de amnistía es una violación a 40 millones de españoles?
Es un exabrupto y una exageración grotesca que no merece ningún tipo de respuesta. Añadiría un argumento más reposado con relación a la naturaleza de los hechos que fueron objeto de enjuiciamiento por parte del Tribunal Supremo y otras causas pendientes. Y es que cada día hay más consenso, no solo a nivel interno, sino también a nivel internacional, que los hechos vinculados al procés no se tendrían que haber juzgado nunca, ni haber perseguido nunca penalmente. Y siempre pongo el ejemplo de lo que dice la sentencia 459/2019 del Supremo en relación a la aplicación del 155. Es decir, el propio Tribunal Supremo, que se inventó una especie de violencia ambiental que es un concepto que no existe en ningún país del mundo, llega a decir que bien, que tanto el referéndum del 1 de octubre como otros hechos conexos eran absolutamente irrelevantes, porque solo había que dar una ojeada a lo que decía el BOE cuando publicó el artículo 155.
Si observamos en el derecho comparado, Canadá optó por una solución más inteligente cuando la provincia del Quebec organizó dos referéndums, en 1989 y en 1995. Canadá aprobó una ley de la claridad para intentar fijar más o menos las reglas de un futuro referéndum. Y por la otra lado, y eso es lo más importante, la Corte Suprema del Canadá, en agosto del año 1998 emite un dictamen en el que dice: escúcheme, se tienen que respetar los procedimientos y, por lo tanto, la constitución federal; però evidentemente no se puede menospreciar la expresión muy mayoritaria de una parte del territorio del Canadá, en este caso la provincia del Quebec, y por lo tanto lo que se hace es buscar una solución política.
El propio Tribunal Supremo, que se inventa una especie de violencia ambiental que es un concepto que no existe en ningún país del mundo, llega a decir que el 1-O es irrelevante si se da una ojeada al BOE
¿Es posible una solución política para Cataluna?
Sacar el conflicto político de las manos de los jueces o de las togas, es precisamente hacer lo mismo que en su día se hizo en Canadá.
Ahora, los Comuns han alertado de que no hay tiempo para aprobar una ley de amnistía, si la investidura tiene que ser antes del 27 de noviembre. ¿Recomienda una aprobación exprés?
Técnicamente es posible, otra cosa es que sea aconsejable. Una tramitación de un procedimiento ordinario urgente o bien extraordinariamente urgente, que reduce el plazo de todo a la mitad o incluso a una cuarta parte de los plazos normales, sería posible, pero forzando muchísimo la máquina. No es conveniente para que salga una buena ley. Este trámite, abreviado casi en un solo acto, no me parece aconsejable. Por lo tanto, lógico y normal sería que la ley experimentara una tramitación normal, que quiere decir que antes de la investidura, si hubiera un acuerdo, los grupos que la promueven la puedan presentar y debatir con tranquilidad.
¿Entonces, los partidos catalanes tienen que dar un cheque en blanco a la investidura de Pedro Sánchez?
Es una cuestión de orden político, no es una cuestión técnica. ¿La pregunta es qué garantías hay? Las garantías son de naturaleza política, no jurídica. Eso no es un contrato y por lo tanto, las garantías son políticas. Los políticos saben que en el día a día hay, obviamente acuerdos, compromisos que se cumplen. Quiero decir que hay maneras de constreñir a hacer cumplir los compromisos. De entrada ya sería una cosa muy importante y muy relevante, por otra parte, que antes del día 27 de noviembre, si hay un acuerdo, registren de manera conjunta un único texto. Yo creo que eso sería un paso muy importante.
¿Ve posible este paso?
Aunque son unas negociaciones discretas, complejas y que me imagino que todavía se guardarán durante algún tiempo, espero y deseo que fructifiquen. Cada año se negocian los presupuestos. No veo ningún elemento que pueda dificultar definitivamente la consecución de un acuerdo.