En el debate de política general, las propuestas sobre amnistía y autodeterminación no estuvieron exentas de tensión entre los partidos independentistas. A pesar de un acuerdo de mínimos alcanzado entre Esquerra Republicana, Junts per Catalunya y la CUP poco antes de que acabara el plazo para presentar enmiendas transaccionales, lo cierto es que la dimensión de la amnistía, quién tiene que liderar las negociaciones o las referencias que tiene que hacer a la autodeterminación son aspectos donde hay divergencias entre estas formaciones. Para pulir estos matices en el que coinciden en que tiene que ser el punto de partida para la resolución del conflicto político con el Estado, las tres formaciones consiguieron encontrar el equilibrio remitiéndose a una proposición de ley que sí que fueron capaces de acordar y registrar conjuntamente en el Congreso de los Diputados en marzo de 2021.
La propuesta de resolución que el Parlament aprobó el viernes 29 de septiembre con el beneplácito de ERC, Junts, la CUP y los comunes defiende la amnistía para poder "dejar sin efecto aquello que se había tipificado como infracción penal o administrativa en relación con la defensa del ejercicio del derecho a la autodeterminación". El planteamiento incluye "partir del acuerdo recogido en la proposición de ley orgánica de amnistía y de resolución del conflicto político entre Catalunya y el Estado español" y que entonces fue inadmitida a trámite por una Mesa del Congreso presidida por Meritxell Batet, contando con un claro rechazo del PSOE. Así pues, para evitar una imagen de ruptura sobre la amnistía en unas semanas clave para las negociaciones para la investidura de Pedro Sánchez —que es una medida imprescindible para un eventual acuerdo—, los tres partidos se aferraron al espíritu de aquello que fueron capaces de consensuar hace más de dos años. La iniciativa presentada en aquel momento en la cámara baja española (también de la mano del PDeCAT) meses antes de los indultos explicitaba el alcance que tenía que tener la amnistía. Estas eran las principales claves de una ley de 18 páginas con una vasta exposición de motivos, seis artículos y una disposición adicional única; unas claves —por cierto— similares a las que expone Sumar en la proposición de ley de amnistía que presentará este martes en Barcelona.
¿Qué se amnistía?
La proposición de ley registrada en el Congreso en marzo de 2021 clarificaba tanto en el quinto punto de la exposición de motivos como en el primer artículo de la iniciativa qué tenía que abarcar esta medida de gracia. El ámbito objetivo del proyecto de ley incluía amnistiar "todos los actos de intencionalidad política, cualquiera que fuera su resultado, tipificados como delitos o como conductas determinantes de responsabilidad administrativa llevadas a cabo desde el 1 de enero de 2013 y hasta el momento de la entrada en vigor" de la ley. Por intencionalidad política, concretaba el texto, se entendía "cualquier hecho vinculado a la lucha democrática por la autodeterminación de Catalunya". Todavía yendo al detalle, significaba cualquier hecho vinculado a la "preparación, organización, convocatoria, financiación, favor, promoción, ejecución y celebración tanto del proceso participativo sobre el futuro político de Catalunya del 9 de noviembre de 2014 como del referéndum de autodeterminación del 1 de octubre de 2017". Se incorporaban los "actos de protesta en la vía pública que, con el fin de defender el referéndum o criticar las actuaciones de las autoridades gubernamentales o jurisdiccionales, hubieran sido objeto de persecución penal o administrativa a partir de la fecha de celebración del referéndum".
¿Y por qué a partir del 1 de enero de 2013? Los ponentes detallaban que el histórico conflicto político entre Catalunya y el Estado "se había agravado después del fracaso del nuevo pacto estatutario" y que había supuesto "desplazar no solo la vía parlamentaria pactada, sino también el diálogo político como método para resolver conflictos". En este sentido, la sociedad catalana "optó por reivindicar el pleno ejercicio de los derechos y libertades fundamentales con el objetivo de decidir su futuro político". La vía pasó a ser una "apta y prevista en el ordenamiento jurídico para conocer la opinión de la población": votar. Y aquí radica el factor que explica la elección de enero de 2013: el día 23 de aquel mes y año, el Parlament aprobó una resolución que daba el pistoletazo de salida al camino de la autodeterminación. La cámara expresaba su "disposición a ejercer el derecho a decidir en el marco de la legislación vigente".
En esta línea, Sumar anunciaba este viernes que el día 10 presentará su proposición de ley de amnistía, de la cual se conoce que se acerca a la cuarentena de páginas y se sabe el contenido de dos artículos que tienen ciertos paralelismos con la iniciativa de los partidos independentistas del año 2021. De entrada, el perímetro que contemplan ambas leyes es prácticamente calcado: la formación de Yolanda Díaz también pone encima de la mesa amnistiar "todas las acciones u omisiones de intencionalidad política vinculadas al objetivo de conseguir la autodeterminación de Catalunya tipificadas como infracciones penales o administrativas que hubieran tenido lugar entre el 1 de enero de 2013 y el momento de entrada en vigor" de la ley. Son términos muy similares a la norma inadmitida entonces por el Congreso. Estas coincidencias se extienden en la concreción del ámbito objeto de ser amnistiado: "Todo acto relacionado con la preparación, organización, convocatoria, financiación, favorecimiento, promoción, ejecución y celebración tanto del proceso participativo relativo a la consulta sobre el futuro político de Catalunya del 9-N, como del referéndum de autodeterminación del 1-O". Sumar también añade los actos "desarrollados a la vía pública o por cualquier otro medio" en defensa de estas dos votaciones o las protestas "contra las decisiones gubernamentales o judiciales encaminadas a impedir su celebración".
La especificidad de los delitos y las causas amnistiadas
La animadversión que genera la amnistía entre los sectores más españolistas y la derecha política, mediática y judicial requiere una precisión quirúrgica para evitar cualquier tipo de matiz o tropiezo legal. Para evitarlo, ya el texto del año 2021 afinaba en los hechos 'amnistiables' y listaba tanto los delitos que tenían que formar parte del ámbito de aplicación de la ley como los hechos investigados o condenados en varias causas contra el independentismo. En materia de delitos, la propuesta de 2021 comprendía los de rebelión y sedición (este último se eliminó más adelante con la reforma del Código Penal) y todos aquellos incluidos contra el orden público; además de los de prevaricación, falsedad, malversación de fondos públicos, desobediencia o revelación de secretos. En paralelo, estaban los actos de expresión y opinión que se hubieran valorado como delitos de incitación al odio vinculados con este conflicto político.
Con respecto a la propuesta de Sumar, entran en la ley de amnistía cualquiera de los delitos contra la administración pública, contra la administración de la justicia, contra la Constitución y contra el orden público relacionados con el conflicto político. También añade la formación de Díaz los delitos de lesiones, amenazas, coacciones, descubrimiento y revelación de secretos, allanamiento de domicilio de personas jurídicas, daños, falsedades documentales y usurpación de funciones públicas. A diferencia de la propuesta que consensuaron los independentistas hace dos años, la de Sumar sí que incluye la amnistía para los miembros policiales investigados por los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra las garantías constitucionales y de lesiones. Lo que quedaría al margen son las actuaciones que pueden ser susceptibles de delitos de torturas por parte de los agentes, contra la integridad moral o detenciones ilegales. Más allá de eso, un punto donde sí que coinciden las dos propuestas de ley es la mención concreta de 13 causas o sumarios a los cuales se aplicaría la amnistía.
Por otra parte, la proposición de ley orgánica de marzo de 2021 apuntaba que su aprobación supondría dejar sin efecto los procesos de extradición, así como que no se pudiera iniciar ningún nuevo procedimiento o diligencia sobre los hechos a amnistiar. Tampoco se podría interrogar, investigar, citar a comparecer, detener, retener o procesar" a ninguno de los beneficiados por la ley sobre los hechos incluidos en la norma. Entonces, las formaciones independentistas también planteaban que se extinguiera las responsabilidades penales y civiles de los afectados o el reintegro de los derechos de los funcionarios sancionados. Además, destacaba el retorno de las fianzas y sanciones económicas o el fin de los embargos a aquellas personas que los sufrieron por los hechos que comprende la ley.
La legalidad de la amnistía y la defensa del derecho a la autodeterminación
En la exposición de motivos, los firmantes de la proposición de ley de amnistía del 2021 señalaban la importancia de "recuperar como prioridad el camino político para la resolución de conflictos de carácter político". "La mejor herramienta para la construcción de la solución es poner fin a la judicialización del conflicto y al enfoque exclusivamente penal mediante la amnistía", rezaba el texto. Para defender la utilidad y legalidad, la ley destaca la amnistía como una herramienta que "mantiene una tradición en Europa" desde el siglo XVIII y que en su aplicación en la mayoría de casos "ha implicado el fin de un conflicto, pero no la solución del mismo". En la exposición de motivos, apuntalaban la amnistía de 1936 y 1977 o los ejemplos de Francia y Portugal. En aquel momento, planteaban la ley como un "punto de partida, una condición necesaria para resolver el conflicto, garantizar el fin de la represión política en el marco de la lucha por el derecho a la libre determinación y que puede ser la primera semilla para el ejercicio legítimo del derecho a la libre determinación".
Respecto a las dudas sobre la constitucionalidad de la medida, la proposición de ley de entonces precisaba que, efectivamente, no se menciona de manera explícita esta figura. No obstante, este "silencio constitucional" sobre la cuestión no hace inviable ni inconstitucional la amnistía, en opinión de los ponentes. Estos recordaban que hay precedentes de la admisibilidad de la amnistía sin un reconocimiento constitucional explícito y argüían que esta cabe en el derecho de gracia del artículo 62 de la Constitución. Así pues, bajo estas premisas se amparó la propuesta de resolución del pasado viernes en el Parlament, pero ahora habrá que ver en qué se puede acabar traduciendo una ley de amnistía que, en esta ocasión, existe la posibilidad que pueda prosperar.